Le
service extérieur de la Commission
in Collegium nr 14 - 11.1999
de Emmanuelle Roure (*)
Dotées de la personnalité juridique internationale, à la différence de l'Union
européenne, les Communautés européennes prennent place parmi les sujets de droit
international. Les Communautés européennes ont ainsi vocation à utiliser l'ensemble
des moyens d'action internationale, parmi lesquels, le droit d'entretenir des
relations avec d'autres sujets de droit international, autrement appelé "droit
d'ambassade" ou "droit de légation". Le droit de légation comporte deux aspects:
la légation passive et la légation active. "Le droit de légation active est celui
d'envoyer des représentants auprès d'Etats tiers ou d'organisations internationales.
Le droit de légation passive est celui de recevoir les représentants diplomatiques
des puissances étrangères" (Nguyen Quoc-Dinh, 1994). Si le droit de légation passive
des Communautés européennes n'a, ni en pratique, ni en théorie, posé de difficultés
(1), le droit de légation active des Communautés européennes s'est heurté dans
sa mise en oeuvre à des difficultés à la fois d'ordre interne et d'ordre externe.
Difficultés avant tout d'ordre interne, car le Traité ne contient que peu d'indications.
Il faut également tenir compte de la répartition de compétences entre la Communauté
européenne et les Etats membres, de la dualité organique Conseil-Commission et,
plus encore, des réticences des Etats membres qui n'entendent pas s'effacer au
profit d'une représentation communautaire exclusive, a fortiori au profit de la
Commission. Difficultés d'ordre externe enfin, celles-ci résultant soit de réticences
d'ordre politique ou juridique d'Etats tiers, soit des traités constitutifs des
organisations internationales. "La conduite par les Communautés européennes de
relations diplomatiques avec les Etats tiers et les organisations internationales
est plus compliquée qu'il n'y paraît à première vue" (Macleod, Hendry et Hyett,
1996).
Ce contexte explique que, dans les faits, des délégations extérieures d'un des
organes des Communautés européennes - la Commission européenne - ont progressivement
été mises en place comme structures administratives permanentes, différentes à
la fois des ambassades étatiques et des représentations extérieures d'organisations
internationales. La Commission s'est en effet vue reconnaître le droit d'ouvrir
des délégations permanentes auprès d'Etats tiers et de certaines organisations
internationales. Cette permanence contraste avec la Présidence tournante du Conseil,
qui est représentée par les missions diplomatiques de l'Etat assurant la Présidence.
Le Conseil ne pouvait être organiquement absent de la représentation extérieure
communautaire. Le système communautaire de représentation extérieure se trouve
ainsi caractérisé par une dualité organique et fonctionnelle de la représentation
des Communautés européennes auprès des Etats et organisations internationales.
"Cette dualité parait inévitable au stade actuel de l'intégration" (Louis, 1993).
Après avoir présenté les structures des délégations extérieures de la Commission
et leurs fonctions, cet article a pour but d'analyser leur avenir dans l'émergence
d'une Europe en tant qu'acteur international à part entière et non plus simple
"puissance civile" (Gasteyger, 1996).
Les trois dimensions du service extérieur de la Commission
Les ouvertures de délégations extérieures n'ont pas correspondu à un plan d'ensemble,
suivant des dispositions générales du Traité. Mais cela n'a pas empêché le développement
du service extérieur de la Commission, unifié depuis 1994, et qui au 1er janvier
1997, comptait 127 délégations (2). L'argument de réciprocité - le droit de légation
active n'est que la contrepartie du droit de légation passive - ne permet pas
d'expliquer à lui seul le développement du service extérieur de la Commission;
cet argument serait même "sans valeur" (Pescatore, 1961). Ce sont avant tout des
procédés pragmatiques qui président à l'installation de délégations extérieures.
Est reconnu à la Commission un pouvoir autonome d'organisation interne, correspondant
à une gestion fonctionnelle décentralisée. Créées par la Commission qui en nomme
les agents, les délégations ne peuvent être installées qu'avec l'accord de l'Etat
d'accueil, cet accord étant soit tacite, soit express (3). Le chef de la délégation
est accrédité auprès du chef de l'Etat d'accueil: il a le titre de courtoisie
d'ambassadeur. Mais les délégations ne sont pas des ambassades même si le traitement
est quasiment analogue (protection diplomatique des locaux et du personnel).
On peut distinguer deux types de délégation auprès des Etats tiers: les délégations
auprès des Etats Afrique-Cara‹bes-Pacifique (ACP) et les délégations auprès des
autres Etats tiers. A ces deux catégories s'ajoutent les délégations extérieures
de la Commission auprès d'organisations internationales (4). Les fonctions attribuées
aux délégations diffèrent selon leur type.
Les délégations dans les pays ACP
Historiquement de nombreuses délégations de la Commission doivent leur existence
aux grands programmes d'aide au développement qui ont été lancés dans les pays
signataires des conventions de Yaoundé et de Lomé. L'existence de relations spécifiques
entre les Communautés européennes et les pays ACP est prévue au titre IV de la
Convention de Lomé de 1975. L'article 3 1.1 du protocole nr 2 de la Convention
de Lomé constitue la base juridique des délégations. Le chef de délégation de
la Commission, sur demande de l'Etat ACP, apporte son concours technique à la
préparation et à l'instruction des projets financés par les Communautés européennes.
Collaborant avec les autorités nationales à l'examen régulier de l'état des projets,
il procède à une évaluation semestrielle des interventions du Fonds de développement
dans l'Etat ACP et en fait rapport à la Commission. Dès son installation, la délégation
devient pour le pays hôte un interlocuteur privilégié pour traiter les affaires
relevant de la Communauté. Ainsi, du fait des moyens d'action financiers en jeu
(pour la période de référence 1996-2000, l'aide de la Communauté aux pays ACP
a été fixée à 14,625 milliards d'écus), le chef de la délégation détient une place
aussi importante que celle des représentants des Etats membres, d'autant que les
domaines de coopération avec les Etats ACP sont aujourd'hui plus nombreux et l'appui
structurel s'ajoute désormais aux programmes de développement traditionnels.
Les délégations dans les autres pays tiers
La Commission a également implanté des délégations dans des pays tiers autres
que les pays ACP. Ces délégations ont dû développer notamment leurs compétences
dans le domaine politique, afin de permettre à la Commission de jouer pleinement
son rôle dans les différents organes de décision de la politique étrangère et
de sécurité commune. Parmi les fonctions traditionnelles, l'information, c'est-à-dire
faire connaître à l'extérieur les réalisations et objectifs des Communautés européennes,
informer celles-ci en retour sur divers aspects de l'opinion dans les pays concernés,
constitue une activité importante. La création des délégations permanentes est
souvent précédée ou accompagnée par l'installation de bureaux de presse et d'information.
A la suite de l'émergence sur la scène internationale d'une Union composée de
quinze Etats membres, "il est devenu plus que jamais nécessaire d'expliquer aux
leaders d'opinion et au grand public des pays tiers le rôle en perpétuelle évolution
que l'Union européenne joue en ce monde"(5). Dans la Communication "Agenda 2000"
de la Commission, du 16 juillet 1997, est affirmée la nécessité que "la réalité
de la présence européenne [soit] mieux expliquée et valorisée, afin d'accroître
les marges de manoeuvre de la politique étrangère commune". La lisibilité de l'action
extérieure de l'Union européenne passe par ce travail d'information.
Les délégations jouent également un rôle important dans la gestion quotidienne
des relations commerciales entre la Communauté et les pays tiers. L'importance
de la politique commerciale commune dans le cadre du GATT a impliqué une présence
de la Commission dans les pays industrialisés, notamment à Washington et à Tokyo.
Ce qu'on peut appeler la "diplomatie économique" est devenue essentielle dans
les relations internationales actuelles. Les délégations entretiennent des contacts
réguliers avec les autorités nationales pour discuter de problèmes commerciaux
spécifiques.
En matière d'assistance technique et de coopération économique, les délégations
extérieures ont vu leur rôle s'accroître, la chute des régimes socialistes dans
l'ancienne Union soviétique et en Europe centrale et orientale ayant entraîné
le développement rapide de la représentation de la Commission dans ces pays. Les
divers programmes communautaires d'assistance technique (programme PHARE et TACIS)
et de soutien aux réformes économiques ont atteint des proportions considérables.
La délégation garantit pour le compte de la Commission que la mesure est mise
en oeuvre dans le respect des bonnes pratiques financières et techniques.
Les délégations de la Commission ont du développer leurs compétences dans le domaine
politique afin de permettre à la Commission de jouer pleinement son rôle en matière
de politique étrangère et de sécurité commune. Le deuxième pilier du traité sur
l'Union européenne a d'ailleurs reconnu explicitement l'existence des délégations
extérieures de la Commission dans son article J6. La fonction particulière du
réseau des délégations extérieures dans la mise en oeuvre de la politique étrangère
et de sécurité commune l'est également dans la pratique, ainsi qu'il ressort,
par exemple, de sa contribution substantielle apportée lors de la mission d'observation
des élections de Russie de 1989 (6). Dans la mesure o- la Commission est pleinement
associée aux travaux dans le cadre du second pilier, les délégations ont en retour,
sur le terrain, vu leurs fonctions traditionnelles supplantées par une activité
plus nettement politique.
Les délégations auprès des organisations internationales
A la différence de la mise en place des délégations extérieures de la Commission
auprès des Etats tiers, qui relèvent essentiellement de son pouvoir d'organisation
interne, les Traités prévoient l'établissement de relations entre la Commission
et les organisations internationales (7). L'établissement de relations entre la
Communauté européenne et les organisations internationales se fait également sur
une base conventionnelle. La nécessité pour les Communautés européennes de participer
aux travaux des organisations internationales s'explique avant tout par la volonté
de se faire reconnaître en tant qu'entité exerçant les compétences qui lui ont
été attribuées par le Traité et par la nécessité d'une coordination des intérêts
communautaires et nationaux.
Les problèmes de fonctionnement les plus fréquents concernent les modalités de
vote au sein des organisations internationales et les partages de compétence entre
les Etats membres et la Communauté. En outre, la place et le rôle de la délégation
varient selon le statut de la Communauté au sein de l'organisation internationale
concernée. Ont été établies des délégations extérieures de la Commission: à Genève,
pour les relations avec le GATT (désormais l'OMC), l'OIT, la Commission économique
des Nations-Unies pour l'Europe, la CNUCED; à New-York auprès des Nations-Unies;
à Paris auprès de l'OCDE et de l'UNESCO; à Vienne, o- une délégation est chargée
des relations avec l'AIEA et à Rome auprès de la FAO. Il n'est d'ailleurs pas
exclu qu'une délégation soit ouverte auprès du Conseil de l'Europe à Strasbourg.
Force est de constater l'hétérogénéité des délégations extérieures de la Commission,
ainsi que la multiplicité de leurs fonctions. "C'est une étrange variété d'ambassadeurs
ingénieurs et agronomes en Afrique, un ancien journaliste du Guardian à Ankara,
un français d'origine vietnamienne spécialiste du commerce à Genève, un économiste
britannique à Moscou et un ancien ministre des Affaires étrangères à Washington".
On peut se demander dans ces conditions si ces ambassadeurs sont "le noyau de
ce qui un jour deviendra effectivement un ministère des Affaires étrangères européen?"
(Buchan, 1993).
Le futur noyau d'une diplomatie européenne?
Etendues et ayant des fonctions de plus en plus diversifiées, les délégations
extérieures sont confrontées à l'ambigu‹té de leur statut et à la nécessaire mise
en adéquation de leurs moyens avec leurs nouvelles missions. L'élargissement et
l'approfondissement de l'Union européenne, de même que l'évolution du rôle international
de celle-ci sont autant de facteurs qui renforcent ou renforceront le rôle joué
par les délégations de la Commission dans une large gamme d'activités. An début
de 1995, la Commission a commencé un recensement de l'utilisation des fonds et
du personnel, afin de s'assurer que ces ressources sont utilisées à bon escient,
en fonction des priorités de l'Union européenne. Le Parlement européen a encouragé
dès le départ cette initiative. Un rapport, adopté par la Commission le 27 mars
1996, dit "rapport Williamson" (8), du nom du Secrétaire Général de la Commission
qui en a conduit les travaux, pose les bases d'une telle réforme, passant par
la professionnalisation du service extérieur et le renforcement de la décentralisation.
Les défis auxquels se trouvent confrontés le service extérieur de la Commission
ne se limitent pas à l'indispensable amélioration de sa gestion. Il est prévisible
en effet, compte tenu de l'approfondissement de l'Union européenne dans de nombreux
domaines, que le service extérieur européen devra également produire un effort
qualitatif d'accompagnement non négligeable. L'évolution des fonctions du service
extérieur de la Commission tend à faire évoluer sa nature même.
La réorganisation du service extérieur de la Commission
En 1994, la Commission a décidé de créer un "service extérieur unifié", afin que
les délégations extérieures aient toutes la même structure et le même statut.
La gestion du personnel du service extérieur de la Commission est confiée à partir
de 1994 à la Directions Générale 1A, Direction E "gestion du service extérieur".
Cette Direction E est assistée d'un Comité de Gestion et d'un Comité Directeur.
La volonté a été de créer une seule et même unité administrative et d'assurer
l'efficacité dans le fonctionnement et la cohérence dans les actions vis-à-vis
de l'extérieur. Ce sont les mêmes considérations qui ont amené la Commission à
charger un groupe de travail, présidé par le Secrétaire Général de la Commission
M. Williamson et composé des Directeurs Généraux des Directions Générales IA,
I, I Nord-Sud, VIII et IX, ainsi que d'autres Directeurs Généraux et chefs de
service concernés, de procéder à l'examen des besoins à plus long terme du service
extérieur et les conséquences qui en découlent sur la carrière des agents, la
dynamisation et la gestion de la mobilité du personnel, le rôle des délégations,
leur organisation et le niveau souhaitable de décentralisation. On notera au passage
le haut niveau des membres de ce groupe de travail et le fait qu'il était présidé
par le fonctionnaire le plus gradé des services de la Commission, ce qui démontre
que la réflexion menée semblait essentielle, mais aussi difficile à l'institution.
Un des principaux apports de ce rapport est d'insister sur la nécessité de la
professionnalisation du personnel des délégations extérieures de la Commission,
afin de créer un véritable service diplomatique européen. Les principes directeurs
de cette création seront l'obligation de servir à l'extérieur, la formation du
personnel (apprentissage des langues difficiles, programmes de stage de formation
pratique, formation continue), système de rotation, décentralisation des responsabilités,
mise en place d'un réseau de communication etc. Les orientations proposées tiennent
compte de l'évolution du rôle international de la Commission et de l'évolution
des responsabilités qui en découlent pour ses délégations. Selon le rapport précité,
le passage de la coopération politique européenne à la politique étrangère et
de sécurité commune requiert des efforts d'adaptation, tant au niveau du siège,
qu'au niveau de la délégation extérieure. L'approfondissement de la dimension
politique dans le travail quotidien des délégations rend nécessaire, avant tout,
la formation du personnel en charge, le renforcement du courant d'information
et d'instruction et la traduction dans les faits de la coordination politique
dans les Etats tiers dans un cadre plus institutionnel. Une communication des
Commissaires responsables de la politique extérieure de la Commission, adoptée
le 8 avril 1997 (9) par la Commission, fait suite et complète le rapport Williamson.
La Commission envisagerait en outre la création d'une structure spécifique (sur
le modèle d'"agence de développement"), de mise en oeuvre des aspects administratifs
et techniques de programmes et projets de coopération au développement. Sur la
base d'une autre évaluation, la Commission serait également appelée à décider
de l'éventuelle création d'une agence externe qui pourrait, à terme, remplacer
l'Office européen d'aide humanitaire, créé en novembre 1991.
Conclusion: Quel avenir pour le service extérieur de la Commission ?
Le rôle et la place des délégations de la Commission varient selon leur domaine
d'action: alors que dans le cadre de compétences communautaires, la délégation
jouit de la position centrale de la Commission dans la structure institutionnelle
communautaire, le rôle de la Commission - et par reflet celui de la délégation
-, est celui d'un protagoniste collatéral en matière de coopération politique.
Or, dans un contexte d'approfondissement de la dimension politique des délégations,
les moyens des délégations ne sont pas forcément adaptés aux responsabilités internationales
de l'Europe.
En outre, l'éclatement de la représentation de l'Union européenne entre plusieurs
entités ne facilite pas toujours, par rapport aux Etats tiers, la lisibilité de
l'action européenne. Le Traité d'Amsterdam ne clarifie pas cette situation, en
créant deux nouvelles structures: le Secrétaire général du Conseil, Haut représentant
pour la politique étrangère et de sécurité commune; l'Unité de planification de
la politique et d'alerte rapide, placée sous l'autorité du Secrétaire général.
Force est de constater que le nouveau Traité renforce la position du Conseil en
matière de relations extérieures, notamment dans le cadre du second pilier.
Quel avenir dans ces conditions pour les délégations extérieures? La première
voie serait de laisser se poursuivre une évolution qui accroît le nombre et le
rôle des délégations de la Commission, voie qui a été suivie jusqu'à présent.
On atteint toutefois les limites de ce système non encadré juridiquement et qui
laisse le nombre de délégations extérieures croître sans réel plan d'ensemble.
Une seconde voie consisterait à examiner s'il est possible que dans certains Etats
les délégations de la Commission supplantent les ambassades des Etats membres
de l'Union européenne. Cette voie semble irréalisable à court terme compte tenu
de la résistance des ministères des Affaires étrangères des Etats membres.
La troisième voie viserait à créer une représentation unique: il s'agirait alors
d'organes nouveaux communs au Conseil et à la Commission. Dans ce schéma, la Commission
proposerait, le Conseil déciderait la création, mais aussi adresserait des instructions
préparées au Coreper en collaboration avec la Commission - et recevrait les rapports.
Le progrès est que le service extérieur serait désormais constitué par des délégations
extérieures de l'Union européenne, ce qui suppose l'attribution de la personnalité
juridique internationale à l'Union. La Commission perd dans ce cas son instrument
propre, mais la représentation externe de la Communauté européenne serait unifiée.
C'est dans le sens de cette troisième voie qu'il convient que s'orientent les
réflexions sur la réorganisation institutionnelle de la politique extérieure européenne.
(*) Promotion Leonardo da Vinci
(1) Ce droit est implicitement reconnu par l'article 17 du Protocole sur les privilèges
et immunités. On dénombrait au 1er janvier 1997 près de 162 représentations diplomatiques
accréditées auprès des Communautés européennes.
(2) Cela représente près de 2.500 fonctionnaires européens, agents locaux et experts
nationaux. Par comparaison, la plupart des Etats membres ont au total entre 7.000
et 11.000 agents servant dans des missions diplomatiques. Le budget de fonctionnement
et de personnel des délégations extérieures s'élève en 1997
à 186.473 000 écus.
(3) Par exemple, l'accord entre la Commission et le Japon date du 11 mars 1974
et son article 3 fait référence à la Convention de Vienne.
(4) Il est à noter qu'il n'y a pas de délégations de la Commission dans les Etats
membres. Les bureaux d'information des différentes institutions n'ont en effet
pas de rôle de "représentation" au sein de l'Etat membre, "ce qui est une conséquence
normale du principe d'intégration" (Manin, 1996).
(5) (COM(95)68 final, en date du 8 mars 1995. Rapport de la Commission sur le
fonctionnement des délégations extérieures de la Commission.
(6) Décision 93/604/PESC du Conseil.
(7) L'article 229 CE charge le Conseil d'"assurer toutes liaisons utiles avec
les organes des Nations-Unies, institutions spécialisées et Accord général sur
les tarifs douaniers et le commerce; [la Commission] assure en outre les liaisons
opportunes avec toutes organisations internationales". L'article 231 CE stipule
que " La Communauté européenne établit avec l'OCDE une étroite collaboration dont
les modalités seront fixées d'un commun accord".
(8) Non publié.
(9) Non publiée.
Bibliographie
NGUYEN QUOC-DINH, Droit international publie, LGDJ, Paris, 1994.
MACLEOD I., HENDRY I.D et HYETT S., The External Relations of the European Communities,
Clarendon Press, Oxford, 1996.
LOUIS J.V, L'ordre juridique communautaire, OPOCE, Luxembourg, 1993.
GASTEYGER C., An Ambiguous Power. The European Union in a Changing World, Bertelsmann
Foundation Publishers, Gtersloh, 1996.
PESCATORE P., Les relations extérieures des Communautés, Recueil des cours de
l'Académie de droit international, Rec. cours La Haye 1961, 11, vol. 103.
MANIN P., Les Communautés européennes, l'Union européenne, Pedone, Paris,
1996.
BUCHAN D., Europe, the Strange Superpower. Dartmouth, Aldershot, 1993.