Costituzione europea e federalismo dopo Nizza: nuova chance o requiem per un mito

Pier Virgilio Dastoli (*)
The International Spectator

"Europa in pezzi", titolava Libération dopo la conclusione del Consiglio europeo di Nizza e Le Monde, portando sul banco degli imputati "l'arroganza francese" constatava che, "il re è nudo e la Francia - meno forte a Bruxelles, privata d'ogni influenza a Strasburgo, indebolita dalla coabitazione a Parigi - mostra, mese dopo mese, di non essere più in grado di esercitare una qualunque forma di leadership in Europa" condividendo il giudizio severo del settimanale Die Zeit secondo il quale "un giorno, la Francia fu il motore dell'Europa".

In panne il motore francese e con evidenti problemi di funzionamento il motore franco-tedesco, non si sa ancora chi condurrà la nave dell'Unione durante tutta la perigliosa traversata del dopo Nizza. Fra i tanti aspiranti piloti, il cancelliere tedesco Schröder ed il presidente della Commissione europea Prodi sembrano i più titolati ad assumere questo ruolo, non solo perché essi hanno di fronte un lungo periodo di potere (Schröder fino all'autunno del 2006, poiché è in grado di affrontare con tranquillità la scadenza elettorale del settembre 2002, e Prodi fino alla fine del suo mandato nel dicembre 2004) ma perché essi hanno dimostrato negli ultimi mesi di possedere gli strumenti politici e le capacità personali per porsi alla testa di una coalizione di innovatori fra i governi europei.

Contrariamente al gatto di Alice nel paese delle meraviglie che, appollaiato sull'albero, risponde alla domanda "quale strada devo prendere ?" con l'ovvia risposta "dipende da dove vuoi andare !", Schröder e Prodi sembrano sapere dove deve andare la nave dell'Unione europea ma il vertice di Nizza ha confermato che fra i governi europei regna invece una totale cacofonia istituzionale.

Dopo Nizza, quali sono dunque gli scenari dell'integrazione europea per i prossimi anni e quale direzione potrebbe prendere la nave dell'Unione europea ? Se si ascoltano le opinioni che circolano nei ministeri degli esteri, lo scenario più probabile dovrebbe essere quello di una nuova Conferenza intergovernativa che, superata un'inevitabile fase di attesa (la ratifica del trattato di Nizza, le scadenze elettorali del 2002: Danimarca, Paesi Bassi, Francia, Irlanda, Germania, Svezia, un simulacro di dibattito sull'avvenire dell'Europa in una sorta di grande "parloir" destinato ad essere una pallida copia del metodo della convenzione sulla Carta...), s'incammini sui binari tradizionali della riflessione e del negoziato diplomatico: la riflessione nel 2003 sotto la presidenza prima greca e poi italiana ed il negoziato nel 2004 prima sotto la presidenza irlandese e poi, dopo le elezioni europee (ma anche quelle in Grecia, Belgio, Spagna, Lussemburgo e Portogallo), sotto la presidenza olandese per concludersi - nella notte fra l'11 ed il 12 dicembre 2004, in un remake delle albe di Amsterdam e Nizza, all'interno di un indeterminato palazzo-bunker di Bruxelles (1).

Se le previsioni della Commissione saranno confermate, l'Unione europea conterà nel 2004 diciannove paesi membri, circa quattrocentotrenta milioni di abitanti e quindici lingue ufficiali, un Parlamento europeo con un centinaio di deputati in più, una Commissione europea con ventiquattro membri, un Consiglio europeo con tre capi di Stato e diciannove capi di governo e delle regole di funzionamento (voto a maggioranza qualificata, equilibrio nei voti ponderati, poteri del Parlamento europeo...) in sostanza immutate.

L'Unione fra federazione di Stati-nazione e disintegrazione ?

Alla vigilia del Convegno di Berlino del 19 gennaio scorso, la Bertelsmann Stiftung aveva diffuso un documento intitolato Beyond the old borders 2 nel quale si prospettavano quattro scenari europei: la federazione degli Stati-nazione estesa - contrariamente a quella a nucleo duro di Jacques Delors - all'insieme dei membri dell'Unione; un'area rafforzata (di lusso, afferma il documento) di libero scambio; l'integrazione differenziata o piuttosto le cooperazioni rafforzate (unione economica, spazio comune di sicurezza interna, difesa comune...) ed infine la disintegrazione, frutto della constatazione che, finita la guerra fredda, la ragion d'essere dell'unificazione europea sarebbe divenuta anch'essa obsoleta.

Ciascuno di questi scenari - come tutte le elaborazioni effettuate in vitro da politologi o futurologi - ha il merito dell'apparente realismo ma ignora questo o quell'aspetto essenziale della realtà politica. Si può dunque immaginare il passaggio dal mito spinelliano della federazione europea al concreto e radicale trasferimento di sovranità dagli Stati all'Unione ma è difficile poter credere che una trentina di paesi possano accettare - tutti insieme - un sistema all'interno del quale i poteri di governo siano largamente attribuiti al livello federale. Si può immaginare che la cooperazione intergovernativa possa svilupparsi lasciando cadere l'integrazione politica e privilegiando le regole del mercato rispetto alle regole comuni, ma è difficile credere che tutti gli Stati dell'Unione siano disposti a rinunciare all'acquis comunitario e dunque alle politiche di coesione economica e sociale. E' possibile immaginare che, anche grazie alle decisioni di Nizza, talune forme di cooperazione rafforzata possano essere realizzate "nei trattati" ma esse non permetteranno sostanziali passi in avanti su terreni sensibili come la politica fiscale all'interno dell'unione economica e monetaria o la difesa all'interno della politica estera. E' infine possibile immaginare che il diffondersi di sentimenti di incertezza e financo di paura nell'opinione pubblica e lo sviluppo contemporaneo della globalizzazione e dei localismi possano spingere molti governi a rispondere con un no ! alla domanda che poneva alcuni anni fa Giuliano Amato: Europa conviene ?(3) ma è difficile pensare che il nucleo duro dell'Unione possa accettare di rinunciare ai vantaggi, non solo economici, dell'integrazione per incamminarsi verso un futuro di indeterminate cooperazioni transnazionali o di più limitati accordi di integrazione regionale.


Federazione o confederazione

Gli scenari della Bertelsmann Stiftung cristallizzano intorno a quattro ipotesi estreme le incerte visioni che molti governi ed alcune forze politiche hanno dell'integrazione europea ma che non osano esprimere con tale dirompente chiarezza. Cosicché - a parte i movimenti che rivendicano in questo o quel paese il diritto nazionale di secessione dall'Unione o quelle frange radicali dei movimenti anti-globalizzazione che assimilano l'Unione alle altre organizzazioni internazionali (concepite per difendere e diffondere i principi del mercato e del capitalismo) e dunque ne contestano la legittimità - vi è chi immagina un'Unione che, allargandosi verso Est, evolva verso un grande mercato fondato su un debole zoccolo di minime regole comuni o chi prospetta un'Europa - come propose nel 1980 Jacques Delors (4) - a geometria variabile o chi immagina infine una Grande Europa che, sotto il titolo ingannevole di Federazione, consenta ad ogni Stato di mantenere intatta la propria apparente sovranità nazionale.

A ben vedere, ciascuna di queste ipotesi prospetta e propone per l'Unione europea una soluzione di tipo confederale che assume forme diverse ma che cerca di lasciare in ogni caso intatta la sovranità degli Stati che, in campi ben delimitati, si impegnerebbero a svolgere la stessa politica definendola ed adottandola sulla base di un consenso unanime negli organi di rappresentanza dei governi;: ciò al contrario del modello federalista che propone di conservare e rispettare la sovranità degli Stati nazionali in tutte le materie che hanno dimensioni e significato nazionali ma di trasferire ad un governo europeo - democraticamente controllato da un parlamento europeo ed operante in conformità a leggi europee - la sovranità in tutte le materie che hanno dimensione sovranazionale (5).

Ciascuna delle ipotesi del modello confederale accetta tuttavia l'idea federalista secondo la quale l'Unione europea - nella sua struttura attuale - costituisce una forma di incerta organizzazione sui generis destinata ad evolvere (secondo i "confederali") verso un sistema più perfezionato ed ancora da definire di cooperazione fra Stati sovrani. In questo senso, tutte queste ipotesi smentiscono l'opinione di coloro che professano quel che Stefano Rodotà chiama minimalismo costituzionale (6), che ritengono che il sistema istituzionale sia già maturo e che sostengono che l'insieme dei trattati e degli accordi para-comunitari sia già la costituzione dell'Unione da sottoporre ad un'opera tecnica di sola semplificazione a diritto costante.

Dietro le idee di un'area "rafforzata" di libero scambio o di un'estensione a macchia d'olio delle cooperazioni rafforzate o della disintegrazione del modello comunitario vi è la convinzione politica ma ancor prima culturale che il cammino dell'Unione debba prevedere un'implicazione sempre più forte degli Stati, più di prima titolari del potere per costruire l'equilibrio dell'insieme(7).

Sul ruolo degli Stati nella futura Unione si concentra la maggior parte del contrasto fra chi concepisce il sistema di governo di un insieme di popoli e di paesi, di culture e di regole, di lingue e di economie riducibile ad un puro confronto fra identità ed interessi fra Stati-nazione e chi ritiene invece che la crisi delle società contemporanee ponga - con ancor più forza di quanto sia stato fatto alla fine della seconda guerra mondiale - le questioni inscindibili dei livelli di poteri e di sovranità (e dunque di legittimità) e di una diversa articolazione della democrazia fra regioni, Stati, continenti o aree regionali e dimensione mondiale.

Una costituzione per l'Europa: da mito a progetto politico

Molte costituzioni democratiche dell'Europa contemporanea iniziano con la constatazione che il potere emana dal popolo (8) e fondano su questo principio la legittimità dell'autorità statuale, stabilendo in questo modo un nesso fra Stato, popolo e costituzione: non vi è e non vi può essere Stato senza costituzione (9) come non vi può essere autorità del popolo senza Stato e senza costituzione.

Come ricorda Yves Mény nel suo libro-intervista Tra utopia e realtà: una costituzione per l'Europa (10), l'opposizione alla costituzione europea ha mobilitato nuove risorse giuridiche ed ideologiche dopo la sentenza della Bundesverfassunsgericht (il Tribunale costituzionale tedesco) sul trattato di Maastricht, nella quale si afferma non solo che la legittimità dell'ordine giuridico europeo si trova negli Stati ma anche che non esistono e non sono realizzabili le condizioni per un demos europeo. E poiché solo dal demos proviene il potere costituente, la prospettiva di una costituzione europea diventerebbe anch'essa irrealizzabile.

Quest'analisi - ricorda ancora Mény - ha suscitato tuttavia un notevole dibattito in Germania ed in Europa perché essa conduceva alla pericolosa conclusione di definire il popolo non come demos ma come ethnos (11).

Una costituzione non è una legge tecnica che distribuisce competenze e regola relazioni di potere fra le istituzioni. Ogni costituzione democratica è, in primo luogo, un atto fondatore che espone i principi ed i valori sulla base dei quali uomini e donne intendono associarsi, vivere insieme e costituire una società. E' la traduzione, in un testo giuridico, di un contratto sociale: come atto scritto, la costituzione rende pubblici i valori che essa espone e le regole di organizzazione che essa determina ed offre ai cittadini gli strumenti per comparare gli atti dei pubblici poteri a questi valori ed a queste regole e, eventualmente, per chiederne il rispetto. Una costituzione è dunque la manifestazione - in un testo giuridico - della qualità democratica della società, di ogni società umana (12).

Il fatto che la parola costituzione sia associata a quella di Stato - e più specificatamente a quella di Stato-nazione - non significa che sia impossibile pensare ad essa al di fuori del quadro polittico dello Stato-nazione. Se un legame deve essere fatto è invece fra costituzione e società, tenuto conto del fatto che le forme nelle quali si organizzano le società evolvono nel tempo: Città, Impero, Stato...Esse evolvono politicamente per tener conto dei mutamenti economici, sociali e culturali e per creare delle strutture della polis capaci di far fronte a questi cambiamenti e per dare delle risposte comuni a degli interessi permanenti comuni.

Conseguentemente, il fatto che l'Europa non sia uno Stato e che non esista un ethnos europeo non può essere considerato un ostacolo né teorico né pratico all'idea che essa possa dotarsi di una Costituzione e, reciprocamente, il fatto che l'Unione europea si doti di una Costituzione non significherebbe che essa diventerebbe automaticamente uno Stato-nazione.

Per tener conto dei mutamenti politici, economici, sociali e culturali avvenuti in Europa negli ultimi cinquant'anni (13), l'Unione europea dovrà evolvere verso una forma - ancora da definire - di Stato-federale: secondo la concezione classica del federalismo costituzionale europeo, tale Stato-federale dovrà essere dotato di un sistema di governo federale e di un parlamento bicamerale chiamato a rappresentare da una parte le cittadine ed i cittadini (la Camera dei Rappresentanti) e dall'altra parte i governi nazionali (14) (la Camera degli Stati). Lo Stato-federale europeo dovrà avere delle competenze esclusive nei settori della moneta, della politica estera e della difesa ma delle competenze condivise (15) o concorrenti (16) rispetto agli Stati membri ma anche alle strutture costituzionali infra-statuali nella politica economica e della società ed un bilancio adeguato allo sviluppo delle sue competenze (17).

L'idea di dotare l'Europa - ed ora più concretamente l'Unione europea - di una costituzione di tipo federale non è nuova: dalla fine della seconda guerra mondiale ad oggi, molti sono stati i progetti elaborati da studiosi, uomini politici e gruppi di riflessione (18). Più recentemente e soprattutto dopo l'approvazione da parte del Parlamento europeo del progetto di Trattato che istituisce l'Unione europea (19), il tema della costituzione europea è entrato nel dibattito politico europeo ed ora nell'agenda politica dell'Unione europea. E' sufficiente ricordare qui le proposte del gruppo parlamentare tedesco della CDU prima nell'agosto 1993 e poi nel settembre 1994 (20), il progetto di Costituzione A proposal for a European Constitution. Report of the European Constitutional Group, ispirato dal governo conservatore britannico di John Major (21) ed i vari progetti elaborati dal Parlamento europeo nel corso della sua seconda legislatura (1989/1994) e culminati nella risoluzione Herman del 10 febbraio 1994 (22).

Il dibattito politico sulla Costituzione europea è stato rilanciato dal Congresso dell'Aia, organizzato dal Movimento Europeo Internazionale nel maggio 1998 a cinquant'anni dal Congresso d'Europa del 1948: nell'appello finale, i tremilacinquecento partecipanti avevano approvato le proposte contenute nel rapporto Construisons ensemble l'Europe du XXIème siècle ed avevano rilanciato l'idea di un patto costituzionale di tipo federale avanzata a Roma nel marzo 1997 da un centinaio di organizzazioni non governative riunite nel Forum europeo della società civile.

Quo vadis Europa: dalla Humboldt di Berlino all'Acropolis di Nizza

Nonostante la decisione del Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998 di aprire un ampio dibattito sul futuro dell'Unione, il mondo politico europeo ha dovuto attendere il Quo vadis Europa ? pronunziato dal ministro Fischer a Berlino il 12 maggio 2000 (23) per lanciare una sorta di riflessione collettiva (24) sulle prospettive dell'integrazione europea, all'interno della quale il tema della Costituzione europea (25) è stato uno dei leitmotiv di molti leader europei.

Dal discorso di Fischer in poi, le prese di posizione di tutti coloro che sono intervenuti sono partite da una constatazione comune: l'ampliamento (o come si dice sempre di più: l'unificazione dell'Europa) dell'Unione è una priorità storica ormai irreversibile. Ed ora - dopo il rapporto della Commissione dell'8 novembre 2000 e le decisioni di Nizza - nel calendario europeo vi è anche una data (fine 2003) che indica il termine ad quem dell'ingresso nell'Unione di tre/quattro paesi candidati.

Ma l'unificazione di un sistema che comprenderà a termine quasi quaranta paesi (26) sarà di tale eterogeneità politica, economica, sociale e culturale che occorrerà introdurre dei meccanismi di flessibilità o di differenti velocità. Per taluni, la formula delle cooperazioni rafforzate introdotta dal trattato di Amsterdam e resa più operativa con il trattato di Nizza è la soluzione al problema dell'eterogeneità della futura Unione ampliata: con diversi gradi di flessibilità, tale soluzione è accettata sia da chi rifiuta l'idea dell'Europa a più velocità (è il caso di Blair e di Aznar) sia da chi spera che le cooperazioni rafforzate accelerino l'integrazione europea come è avvenuto con gli accordi di Schengen e, soprattutto, con la moneta unica.

Molti altri ritengono che, nella migliore delle ipotesi, le cooperazioni rafforzate potranno consentire di fare dei passi in avanti all'interno dei trattati ma che, per far avanzare il processo di integrazione politica, occorrerà dare un'esistenza istituzionale ad un'avanguardia di paesi aperta all'adesione di coloro che non possono o non vogliono aderire immediatamente. Fra costoro vi è chi - come Fischer o Delors - preconizza un sistema istituzionale di tipo federativo (27) autonomo rispetto a quello dell'Unione ampliata (28) mentre altri immaginano un'evoluzione politica del Gruppo Euro-12, con un più forte ruolo di coordinamento della politica macroeconomica e delle cooperazioni rafforzate in materia fiscale e sociale.

Tutti coloro che hanno cercato di avventurarsi sul terreno scivoloso di un sistema istituzionale diverso da quello comunitario - che mischiando i ruoli dell'esecutivo (la Commissione) e del legislativo (il Consiglio) avrebbe fatto rivoltare nella tomba il povero Montesquieu - hanno proposto soluzioni ancor meno trasparenti e, certamente, meno democratiche e meno efficaci. In particolare i gollisti Juppé e Toubon e lo stesso Chirac tendono a privilegiare il ruolo del Consiglio mentre Fischer esita con disinvoltura fra un esecutivo agli ordini del Consiglio europeo ed un governo diretto da un presidente legittimato dal suffragio universale.

I tempi, i modi e gli obiettivi del dibattito sull'avvenire dell'Unione

Abbiamo visto che una consistente ed agguerrita minoranza di capi di Stato e di governo ha immesso nella riflessione sul futuro dell'Unione la questione della Costituzione europea e che già in occasione della conclusione della Conferenza intergovernativa sul Trattato di Amsterdam ma ancor di più durante gli inconcludenti negoziati sul Trattato di Nizza molte voci si erano levate per affermare l'esigenza di proseguire il processo di costituzionalizzazione dei trattati secondo un metodo diverso, più democratico e più trasparente. I governi italiano e tedesco - riprendendo un suggerimento avanzato prima da Gerhard Schröder all'inizio di settembre e poi dallo stesso Schröder e da Giuliano Amato in un articolo co-firmato della fine di settembre - avevano presentato al Consiglio europeo di Nizza un progetto di dichiarazione sull'avvenire dell'Unione nella quale si lasciava aperta la questione del metodo che avrebbe dovuto presiedere alla parte finale del negoziato previsto dal governo tedesco per il 2004.

Nella notte fra l'11 ed il 12 dicembre 2000, mani abili di diplomatici hanno manipolato la dichiarazione italo-tedesca cosicché il testo finale, dopo aver affermato che la Conferenza si felicita...con la Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri per aver condotto a buon fine a Nzza decisioni su importanti riforme, afferma che una nuova Conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri sarà convocata nel 2004 per apportare le necessarie modifiche ai trattati.

Tale conferenza dovrebbe essere preceduta nel corso del 2001 da un dibattito pubblico - ampio e appronfondito - sull'avvenire dell'Unione che dovrebbe concludersi con l'adozione di una nuova dichiarazione del Consiglio europeo che si riunirà a Laeken in dicembre contenente delle iniziative appropriate per continuare il processo. Nulla è detto nella dichiarazione di Nizza sul come, sul quando e fra chi sarà organizzato il dibattito sul futuro dell'Unione da Laeken all'inizio della Conferenza intergovernativa nel 2004, inizio che qualcuno vorrebbe prima delle elezioni europee del mese di giugno ed altri addirittura dopo le elezioni ed a designazione avvenuta del nuovo presidente della Commissione europea. Per quanto riguarda il come, al di là dell'opinione dei diplomatici secondo la quale materie delicate come la ripartizione delle competenze o la semplificazione dei trattati dovranno essere affidate inevitabilmente al tradizionale negoziato intergovernativo, le due ipotesi alternative riguardano o la nomina di un comitato di "saggi" (ipotesi caldeggiata dal governo svedese e dal cancelliere Schröder) - come avvenne prima dell'Atto Unico e del Trattato di Amsterdam - o la convocazione di una nuova Convenzione sul modello di quella che ha elaborato la Carta (ipotesi caldeggiata dal ministro Fischer).

Secondo i Quindici, la Conferenza non dovrebbe discutere di nuovi adattamenti al sistema istituzionale perché il Trattato di Nizza avrebbe completato le modifiche istituzionali necessarie all'adesione di nuovi Stati membri. Poiché tutta la materia relativa alla composizione ed al funzionamento delle istituzioni sarebbe dunque esclusa dal prossimo negoziato, non appare ininfluente l'opinione di coloro (ad esempio i deputati europei Jean-Louis Bourlanges, François Bayrou, Daniel Cohn Bendit e Elmar Brok) che hanno lanciato una campagna contro la ratifica del trattato di Nizza.

Secondo i Quindici, la riflessione sull'avvenire dell'Unione europea dovrebbe riguardare fra l'altro la questione relativa al come stabilire e mantenere successivamente una più precisa delimitazione delle competenze fra l'Unione europea e gli Stati membri, che sia conforme al principio d sussidiarietà, allo statuto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea proclamata a Nizza, conformemente alle conclusioni del Consiglio europeo di Colonia (29), alla semplificazione dei trattati affinché essi siano più chiari e meglio compresi, senza cambiarne il senso ed al ruolo dei parlamenti nazionali nell'architettura europea.

Il basso profilo della dichiarazione di Nizza - sia dal punto di vista del contenuto che del metodo della riforma - è la conferma del rischio dello spontaneismo politico di cui ha parlato Stefano Rodotà (30) riferito (in tema di costituzione europea) a coloro che pensano che l'azione per l'Europa possa rimanere allo stato di puro sentimento diffuso o dichiarato in questo o quel discorso senza tradursi in volontà politica comune, reale ed operante.

Ha ragione Yves Mény a ricordare che, per elaborare una costituzione europea, occorrerebbe convocare - come avvenne a Filadelfia per la fondazione degli Stati Uniti d'America - una Convenzione Costitutente: la realtà politica europea non è matura per una decisione del genere ed è comunque inevitabile un passaggio finale del testo della riforma davanti ad un Consiglio europeo il cui arbitrato politico dovrebbe essere, come afferma Romano Prodi, rapido e decisivo.

In questo quadro, la questione del metodo appare in questo momento più importante del contenuto della futura costituzione europea: attraverso il dibattito sulla Costituzione - ha affermato recentemente Jacques Delors (31) - i cittadini europei potranno interessarsi all'Europa e tutti potranno parteciparvi. Non solo i governi, i partiti politicí ed i parlamenti ma, anche la società civile, i partners sociali, gli intellettuali..aprendo la strada alla formazione di un'opinione pubblica europea...e ad una pedagogia della democrazia.

Né il lavoro di un Comitato di saggi né tantomeno un negoziato fra diplomatici sarebbero in grado di provocare questa pedagogia della democrazia. Esclusa, per ora e per ragioni di inevitabile realismo politico l'idea di convocare un'assemblea costituente ad hoc o di affidare al Parlamento europeo un mandato costituente seppure ad referendum, l'unica via attualmente percorribile è quella di affidare ad una convenzione costituita sul modello dell'organo che ha elaborato la Carta dei diritti fondamentali (32) il mandato di riflettere sull'avvenire dell'Unione europea presentando per adozione al Consiglio europeo un progetto di Trattato-Costituzione che comprenda la definizione delle finalità e degli obiettivi dell'Unione (ivi compresa la questione dei suoi confini geografici), dei suoi compiti e del livello delle sue competenze 33, della cittadinanza europea, dei diritti fondamentali e dei principi essenziali della democrazia europea (34), dei rapporti fra i poteri dell'Unione (35) e fra i poteri dell'Unione e quelli degli Stati membri (ivi compresa la questione del ruolo dei parlamenti nazionali e delle strutture sub-statuali), della definizione del sistema di governo (36) ed infine delle regole concernenti la costituzione finanziaria dell'Unione (37).

E' possibile che, se sarà accettato il modello di una Convenzione che sia non solo sede di dibattiti ma anche di elaborazione, la questione di un nucleo duro o di un'avanguardia di paesi emerga già fin dalle prime battute dei lavori costituenti e che essa si colleghi più che all'obiettivo di far avanzare rapidamente il processo di integrazione politica agli effetti non solo economici ma anche psicologici e costituzionali del passaggio definitivo dalle monete nazionali all'Europa nel gruppo dei 12, la notte fra il 16 ed il 17 febbraio 2002.

A questo punto, la maggioranza degli innovatori dovrà decidere se applicare il principio del consenso - e dunque dell'accordo unanime - che ha condizionato i lavori della Convenzione sulla Carta o se esigere che si determinino all'interno della Convenzione e di fronte all'opinione pubblica, con una maggioranza ed una minoranza, le grandi linee di tendenza sull'avvenire dell'Europa.

Per giungere a questo punto, è necessario che si costituisca - prima del Consiglio europeo di Laeken - un fronte degli innovatori che comprenda il Parlamento europeo, la Commissione europea, un gruppo di governi a partire dalle proposte italo-tedesche da una parte e del Benelux dall'altra e che possa contare sul sostegno dell'opinione pubblica e della società civile organizzata.

A queste condizioni e solo a queste condizioni, le decisioni prese dal Consiglio europeo di Nizza potranno essere una nuova chance per il processo di costituzionalizzazione dell'Unione europea e per la realizzazione della finalità federale dell'integrazione europea.

(*) Pier Virgilio Dastoli, già ricercatore dell'Istituto per gli affari internazionali ed assistente parlamentare di Altiero Spinelli, è segretario generale del Movimento europeo internazionale ed insegna storia delle istituzioni e delle politiche dell'Unione europea presso la Facoltà di Scienze politiche dell'Università di Roma III. Questo articolo uscirà in inglese su The International Spectator




1 il trattato di Nizza afferma che, a partire dal momento in cui l'Unione sarà composta da 18 paesi membri, tutte le riunioni del Consiglio europeo si svolgeranno a Bruxelles. Sono candidate ad ospitare i Summit europei le sedi del Parlamento europeo, di una ex fabbrica di birra ad Anderlecht e della fiera delle esposizioni all'Heysel.
2 il documento ed i materiali del Convegno sono pubblicato sul sito della Bertelsmann Stiftung: www.Bertelsmann.de
3 in Europa conviene ? a cura di Giuliano Amato e Massimo L. Salvadori, Ed. Laterza 1990
4 in Le Monde del 10 maggio 1980. Dieci anni dopo e cercando una risposta al crollo dell'imperialismo sovietico, Jacques Delors propose l'idea dell'Europa dei cerchi concentrici. Trascorsi ancora dieci anni ed alla vigilia del più ampio allargamento del sistema comunitario, Jacques Delors ha lanciato l'idea della Federazione di Stati-nazione.
5 cfr. Altiero Spinelli Dallo Stato sovrano alla scelta comunitaria in "Poilitica internazionale" n.6/7, giugno 1978, ripubblicato in PCI, che fare ? Riflessioni su strategia e obiettivi della sinistra, Einaudi 1978
6 in Italia, ad esempio, il corifeo di tale approccio è Andrea Manzella ma a tale idea si richiama ad una parte importante della dottrina giuridica e della giurispriudenza della Corte di Lussemburgo. Cfr. a questo proposito il documento di lavoro Quelle Charte constitutionelle pour l'Union européenne elaborato, per conto del Centro Robert Schuman dell'Istituto Universitario Europeo, da un gruppo di lavoro presieduto da Giuliano Amato (Série Politique 05-1999).
7 v. Biagio de Giovanni, che rivendica (in Mezzogiorno d'Europa, Dicembre 2000) - in un mondo che si globalizza - l'unità profonda tra politica e Stato che ha fatto la storia dell'Europa moderna
8 la Legge Fondamentale tedesca afferma che il potere costituente appartiene al popolo, quella austriaca che il diritto emana dal popolo, quella spagnola che la sovranità nazionale risiede nel popolo, quella finlandese che il potere sovrano appartiene al popolo, quella francese che la sovranità appartiene al popolo, quella greca che la sovranità popolare costituisce il fondamento del regime politico, quella irlandese che tutti i poteri legislativo, esecutivo e giudiziario del governo provengono (sotto l'autorità divina) dal popolo, quella italiana che la sovranità appartiene al popolo, quella portoghese che la sovranità risiede nel popolo e quella svedese che tutti i poteri emanano dal popolo. Nella prima versione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea vi era un preambolo dedicato alla democrazia che iniziava con un articolo A, secondo il quale - a livello dell'Unione - l'autorità emana dal popolo. Inspiegabilmente, il Presidium della Convenzione ha deciso di non porre in discussione questo preambolo e nessun membro della Convenzione ha fatto rilevare l'incongruenza di un testo privo di una parte dedicata ai principi fondamentali della democrazia europea.
9 formale, come nell'Europa continentale, o materiale come nel Regno Unito
10 Passigli Editore, 2000
11 negli Stati Uniti e nella Confederazione Elvetica l'esistenza di molte etnie non ha impedito la costituzione di uno Stato federale e, almeno nel caso degli Stati Uniti, la formazione di un unico demos. Per non parlare dell'India (la più grande democrazia federale e costituzionale nel mondo dove convivono non solo molti etnie ma anche molti popoli diversi). Da questo punto di vista e contrariamente alla chiusa visione hegeliana di Biagio De Giovanni, la prospettiva di un'Europa unita nella diversità all'interno di uno Stato federale non la rende molto diversa - nella storia e nella logica - al processo di formazione degli altri sistemi federali.
12 su questo punto cfr. Pier Virgilio Dastoli, Dalla diplomazia alla democrazia Il Mulino 5/2000
13 e fra essi i due mutamenti più profondi: la costituzione graduale di una categoria di cittadine e di cittadini senza Stato che fruiscono di diritti e sono sottoposti a doveri ma sopratutto la creazione di una moneta (l'Euro) senza Stato e la conseguente trasformazione di dodici regimi politici in Stati senza moneta.
14 è teoricamente concepibile l'idea che la Camera degli Stati sia composta o da delegati dei parlamenti nazionali o da membri direttamente eletti come avviene per il Senato degli Stati Uniti.
15 il federalismo cooperativo
16 il federalismo competitivo
17 secondo le teorie del federalismo fiscale, un bilancio prefederale dovrebbe raggiungere almeno il 2.5% del PIL a livello europeo ed un bilancio federale europeo dovrebbe rappresentare il 7-10% del PIL a livello europeo, rispetto al tetto dell'1.27% confermato - fino al 2006 - dal Consiglio europeo di Berlino del marzo 2000. A titolo di esempio, i bilanci dei sistemi federali "maturi" superano il 40% del PIL globale dello Stato federale in questione ma in questa percentuale, oltre alle spese per la sicurezza esterna ed a una parte sostanziale delle spese per la sicurezza interna, occorre aggiungere le spese per lo Stato sociale (pensioni e sanità, sopratutto) che nell'Unione resteranno a lungo di competenza degli Stati membri.
18 cfr. Federico Mancini Europe: the case for Statehod, European Law Review 1998 e Sergio Pistone I progetti di costituzione per una Unione europea nel secondo dopo-guerra Fascicolo n. 2 degli Sudi per la riforma democratica della Comunità Ed. Il Federalista, Pavia 1984.
19 Risoluzione del 14 febbraio 1984 GU C 77 del 19.3.1984. Cfr. anche F. Capotorti, M. Hilf, F. Jacobs e J.P. Jacqué Le Traité d'Union européenne, Ed. de l'Université de Bruxelles, 1985 e P.V. Dastoli e Andrea Pierucci Verso una costituzione democratica per l'Europa Ed. Marietti 1984.
20 Cfr. Pier Virgilio Dastoli Fra il magnete tedesco ed il diluente britannico, Il Mulino/Europa 2/1994.
21 Il progetto è stato pubblicato a Londra dallo European Policy Forum (epftd@compuserve.com) nel dicembre 1993. Nell'ottobre 2000, l'Economist ha pubblicato un progetto di Costituzione europea che ricalca ampiamente quello dello European Policy Forum
22 GU C 61 del 28.2.1994. Cfr anche A constitution for a European Union EU Working Paper RSC 95/9, European University Institute, Florence.
23 Joschka Fischer Dalla Confederazione alla Federazione: riflessioni sulle finalità dell'integrazione europea (http://auswaertiges-amt.de/6_archiv/2/r/000512c.htm). Cfr anche Christian Joerges, Yves Mény e J.H.H. Weiler What kind of Constitution for what kind of Polity: responses to Joschka Fischer, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, Florence Novembre 2000.
24 alla quale hanno partecipato fra gli altri Jacques Chirac con i discorsi di Berlino (giugno 2000), Parigi (agosto 2000) e con l'intervista alle Dernières Nouvelles d'Alsace (febbraio 2001), Tony Blair con il discorso di Varsavia (ottobre 2000), Paavo Lipponen con il discorso di Bruges (ottobre 2000), Guy Verhofstadt con il discorso di Bruxelles (settembre 2000), Gerhard Schroeder con il discorso di Berlino (gennaio 2001), Claude Juncker nell'intervista à Les Echos (settembre 2000), José Maria Aznar nei discorsi a Parigi (settembre 2000) e a Berlino (gennaio 2001) oltre agli interventi di Carlo Azeglio Ciampi, Johannes Rau e Vaclav Havel, i discorsi di Romano Prodi, gli articoli e le interviste di Giuliano Amato e gli ormai innumerevoli articoli scritti a quattro mani da primi ministri, ministri degli esteri e ministri delle finanze ed i tradizionali memorandum del Benelux..
25 E' difficile prendere in considerazione tutte le prese di posizione sul tema della Costituzione europea. Per chi vuole approndire la riflessione, sopratutto a livello accademico e politologico, sarà utile accedere ai numerosi siti informatici che proliferano in tutta Europa, come quello della LUISS che pubblica i resoconti dell'Osservario sui sistemi costituzionali in Europa o quello britannico dell'Institut for European Studies o quello dell'Istituto Walter Hallstein di Berlino o infine quello in via di costituzione del Movimento Europeo Internazionale che ospiterà i contributi di un centinaio di centri di ricerca e di riflessione riuniti nell'ambito del Gruppo di Contatto sull'avvenire dell'Europa.
26 oltre ai quindici membri attuali ed ai dodici che negoziano l'adesione, occorre aggiungere la Turchia, le Repubbliche dell'ex Federazione Jugoslava (Bosnia, Macedonia, Croazia e Serbia/Montenegro), alcune repubbliche dell'ex Unione Sovietica (Georgia, Ucraina, Bielorussia, Moldavia per non parlare dell'Armenia e dell'Azerbajan che, a partire dal 1° gennaio 2001 sono membri a pieno titolo del Consiglio d'Europa), l'Albania e quel che resta dell'Accordo Europeo di Libero Scambio/EFTA (Svizzera, Norvegia, Islanda e Lichtenstein).
27 utilizzo volutamente l'aggetivo federativo al posto di federale perché la visione istituzionale di Delors e Fischer è ben lungi dall'essere conforme alle idee tradizionali del federalismo costituzionale.
28 Delors in particolare immagina una Federazione di Stati-nazione fondata su un nuovo trattato all'interno del quale vi sarebbe un Consiglio degli Stati ed un Parlamento diversi dalle istituzioni dell'Unione ma che "utilizzerebbe" la Commissione e la Corte di Giustizia dell'Unione.
29 che aveva rinviato senza decidere la questione relativa all'eventuale integrazione della Carta nei trattati, considerata da molti governi e dalla maggioranza dei membri della Convenzione - fino alla proclamazione di Nizza - come una condicio sine qua non per garantire il carattere giuridicamente vincolante dei diritti in essa iscritti.
30 Stefano Rodotà, Repertorio di fine secolo Laterza 1999 pag. 71
31 Le Monde, 1° febbraio 2001 pag. 16
32 composta da quindici rappresentanti dei governi - scelti, nella maggior parte dei casi, fra personalità politici o esperti ad alto livello di questioni costituzionali - da sedici deputati europei, da trenta deputati nazionali e dal rappresentante della Commissione europea
33 sulla questione delle competenze si dovrà scegliere fra l'ipotesi di una lista rigida di competenze dell'Unione, cosi come è previsto dalla Legge Fondamentale Tedesca, o l'ipotesi di una competenza delle competenze e cioè la definizione dell'organo e delle procedure per attribuire nuove competenze all'Unione
34 una questione sollevata all'inizio dei lavori di elaborazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea con un testo che si apriva significativamente con la frase ogni autorità pubblica emana dal popolo. V. su questo punto la nota 2 a pag. 4.
35 si dovrà scegliere fra un sistema fedele all'insegnamento di Montesquieu della separazione dei poteri esecutivo, legislativo e giudiziario ed un sistema - molto più conforme al carattere sui generis della costruzione europea - di check and balance
36 a carattere parlamentare o presidenziale
37 non si deve dimenticare che l'accordo di Berlino del marzo 1999 sul finanziamento del bilancio dell'Unione scade alla fine del 2006 e che il 2004 è l'ultima data utile per rivedere quell'accordo e definire un insieme di regole valido per un'Unione ampliata.