UNE
CONSTITUTION FEDERALE POUR L'EUROPE?
par Johannes Rau
date: 04.11.99 | newspaper: Le Monde | language: 
| subject: EUROPE
L'Europe a-t-elle besoin d'une Constitution fédérale ? Voilà une question aussi ancienne que l'aspiration à la paix sur notre continent. Henri IV, Victor Hugo, Aristide Briand et Winston Churchill ont plaidé en sa faveur, chacun en son temps et dans le contexte de son époque.
Pourquoi un débat intense renaît-il au sujet de cette idée aujourd'hui, après cinquante ans de paix et de prospérité ? Notre situation est marquée aussi bien par un niveau d'intégration économique sans précédent que par la crise du Kosovo.
De toute évidence, l'Europe reste inachevée. La distance manifeste qui existe entre les citoyens et l'administration de Bruxelles révèle un problème de légitimation démocratique. La perspective d'élargissement de l'Union à de nombreux nouveaux Etats membres pose la question de sa capacité d'action. Enfin, il est des tâches en politique économique et sociale qui exigent des solutions à l'échelle européenne parce que, dans le contexte de la mondialisation, aucun Etat membre ne peut prétendre sérieusement les maîtriser tout seul.
Les clivages entre les conceptions sur l'Europe semblent bouger. Il apparaît de plus en plus clairement que la politique européenne doit apporter deux réponses essentielles à l'élusive question de la finalité du processus de l'unification européenne : définir les objectifs politiques auxquels l'Europe souscrit et dire quelle est la structure institutionnelle qu'elle doit adopter pour pouvoir mettre en oeuvre ces objectifs avec efficacité. Il est plus facile aujourd'hui de donner ces deux réponses qu'au moment de la négociation du traité de Maastricht, où la finalité faisait l'objet de vives controverses et avait donc été éludée.
Concernant les objectifs politiques, les Etats membres de l'Union européenne font preuve aujourd'hui d'une unanimité étonnante. La grande majorité d'entre eux accordent la plus haute priorité à la lutte contre le chômage. Il apparaît aussi de plus en plus clairement que la consolidation budgétaire nécessaire selon les critères de Maastricht n'est pas une fin en soi, mais qu'elle sert à recouvrer une capacité d'action dans les domaines économique et social, précisément pour la lutte contre le chômage.
Plus étonnant encore, nous avons vu naître une convergence dans un domaine qui a toujours été considéré comme la prérogative essentielle de la souveraineté nationale, à savoir la politique étrangère. Lors du Sommet de Berlin, les chefs d'Etat et de gouvernement ont prouvé pour la première fois, sous la pression de la crise du Kosovo, qu'ils étaient capables de mener une politique étrangère commune européenne digne de ce nom. Le Sommet de Cologne a ensuite donné une substance à cette nouvelle cohésion.
Tous les responsables ont pris conscience que l'Europe occidentale doit sa paix au fait qu'elle est devenue, depuis la dernière guerre mondiale, une communauté de démocraties et d'Etats de droit. Le Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est et la politique d'élargissement reposent ainsi sur l'idée que l'UE ne doit pas seulement se considérer comme une communauté de valeurs à l'intérieur, mais qu'il est aussi dans l'intérêt de la sécurité commune des Etats membres d'étendre cette communauté de paix.
Comment réagir aux crimes contre l'humanité perpétrés au Kosovo ? Cela a été une rude épreuve pour l'opinion publique européenne ! Fallait-il tout simplement détourner les yeux ou fallait-il lancer une intervention militaire au risque de faire des victimes innocentes ? Aucun Etat membre n'a éludé ce dilemme. L'Allemagne, elle aussi, a été le théâtre d'un débat particulièrement sérieux sur les normes juridiques, politiques, militaires et morales régissant l'intervention militaire déployée contre la Serbie. Je suis de ceux qui, le coeur déchiré, ont dit : " Nous ne pouvons rester passifs quand la terreur et les expulsions réapparaissent en Europe même. Dans un tel cas d'exception, même l'emploi de la force militaire est justifié. "
Il s'agit aujourd'hui de tirer ensemble les enseignements de ces expériences. Entre autres, il faut réfléchir à la façon dont le pilier européen de l'OTAN peut être renforcé afin de garantir une participation encore plus grande de l'Europe aux décisions.
Cela implique déjà qu'il faut trouver la seconde réponse à la question de la finalité de l'UE : celle de sa structure institutionnelle future. Nous avons besoin d'institutions qui permettent à l'Europe de parler d'une seule voix. Si nous entendons poursuivre sérieusement l'élargissement de l'Union européenne, c'est-à-dire doubler ou presque le nombre des Etats membres, il nous faut des procédures de décision qui garantissent la capacité d'action de l'Europe.
Cela nous ramène immanquablement à la vieille question de la fédération européenne. " Fédéralisme " : rarement un terme a fait l'objet de tant d'interprétations différentes et de tant de malentendus. Il y a deux craintes logiquement opposées : certains ont peur d'un Etat fédéral avec un centre trop puissant et d'autres, d'une dilution des structures de décision faisant disparaître la capacité d'action de l'Etat unitaire.
A mes yeux, il ne fait aucun doute que l'objectif d'un système fédéral doit être de répartir le pouvoir et non pas de le concentrer. Cette définition du fédéralisme ajoute à la grande idée française de la séparation horizontale des pouvoirs celle de leur séparation verticale.
Au cours de ma carrière d'homme politique à l'échelon communal et régional de même qu'en tant que ministre-président d'un Land, j'ai toujours lutté en faveur de la séparation des pouvoirs. Elle signifie pour moi, essentiellement, le respect des particularités régionales et l'acceptation des différents courants politiques qui se font une concurrence bénéfique.
Je pense que ce principe revêt une véritable dimension européenne : une fédération européenne ne viserait pas à faire disparaître les Etats-nations, à les dépouiller de leur identité ni à priver leurs parlements de leurs pouvoirs. Elle ne devrait pas non plus ignorer les différences existant entre les systèmes constitutionnels qui reflètent la tradition historique de chaque Etat membre ni faire à leur place ce qu'ils feraient mieux eux-mêmes. Nul ne veut d'un Etat fédéral européen qui imite la constitution américaine, allemande ou suisse. Ce que nous voulons, c'est retrouver la capacité d'action dans les domaines où chaque Etat membre, agissant seul, verrait la sienne disparaître ou, pour être franc, l'a même déjà perdue.
Pour constituer une telle fédération, nous faut-il une constitution européenne ou suffirait-il d'un " contrat de mariage ", comme le préconise Jacques Delors ? Une fédération peut évidemment être constituée par un traité entre les Etats membres. Néanmoins, je pense que les citoyens européens seraient reconnaissants à leurs pays d'adopter une constitution succincte et compréhensible qui leur explique les objectifs et la structure de cette fédération.
Le Sommet de Cologne a d'ores et déjà décidé qu'il convient d'élaborer une Charte européenne des droits fondamentaux. Toutefois, une répartition sans équivoque des compétences entre la fédération et ses membres est un élément essentiel de toute constitution fédérale. Un catalogue des compétences de la fédération européenne permettrait par ailleurs de faire comprendre aux citoyens, aux communes et aux régions qui se sentent éloignés de Bruxelles ce dont Bruxelles, précisément, n'est pas responsable.
Reste le problème de la légitimation démocratique. Toute fédération qui compte autant d'Etats membres, chacun si différent de par la taille et le nombre d'habitants, a besoin d'un système de représentation à deux niveaux : le premier attribuant à chaque citoyen une voix et le second attribuant une voix à chaque Etat, indépendamment de sa taille et du nombre de ses habitants. Une telle procédure éviterait qu'un ou plusieurs grands Etats ne puissent exercer une influence dominante.
Par bonheur, nous possédons déjà des pierres essentielles à l'édification de la constitution d'une fédération européenne des Etats-nations. Il suffirait de les compléter, de les assembler et d'en faire une architecture. Le Parlement européen de Strasbourg constitue d'ores et déjà le premier niveau de représentation et les conseils des ministres, pour autant qu'ils exercent un pouvoir législatif en émettant des règlements, le second.
On peut penser que les conseils des ministres pourraient facilement devenir une véritable deuxième Chambre en siégeant en séance publique lorsqu'il s'agit de décisions à caractère législatif. Ces décisions seront-elles prises à l'avenir à la majorité simple ou à la majorité qualifiée plutôt qu'à l'unanimité ? La question figure déjà à l'ordre du jour de la réforme. Il faudrait ensuite s'entendre sur les mesures législatives requérant un vote des deux Chambres. Pour bien mettre en évidence les sources de légitimation, on pourrait un jour rebaptiser le Parlement européen " Chambre des citoyens " et les conseils des ministres, " Chambre des Etats ", par exemple.
Le couple franco-allemand a fait ses preuves comme moteur de l'intégration européenne. Toutefois, ce n'est pas un privilège et, d'ailleurs, les bonnes idées ne dépendent ni de la dimension géographique ni du nombre d'habitants d'un pays. Je reste néanmoins convaincu que, dans ce contexte aussi, nos deux pays se montreront dignes de la responsabilité que l'histoire leur a impartie pour le développement d'une Europe unie.
Johannes Rau est président de la République fédérale d'Allemagne.