Modello americano?

L’ipotesi liberale e federale unica alternativa al declino del Vecchio Continente

Per il futuro storico dell’Europa sarà un problema notevole spiegare come mai l’idea stessa di un’Europa unita sia diventata, quasi d’un tratto, così popolare tra gli intellettuali e tra la classe politica. Infatti, per decenni l’ideale di una Unione europea è restato un mero ideale e - ciò che più conta - un progetto condiviso soltanto da una esigua minoranza. Come ci si può aspettare, questa grande convergenza sull’Unione europea è in gran parte resa possibile dal fatto che non vi è un concetto ragionevolmente univoco e condiviso di cosa questa debba essere. In questo articolo intendiamo proporre un’analisi di alcune questioni fondamentali che si pongono intorno all’idea di una Costituzione per l’Unione europea, mettendo in particolare a confronto la visione liberale con la visione propria del mainstream europeista odierno.

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Il problema di elaborare (o di non elaborare) una Costituzione per l’Europa è difficilmente quello di inventare un nuovo testo dal nulla. Vi sono solide ragioni per sostenere che una forma di Costituzione è già stata sviluppata (e parzialmente implementata) dalla giurisprudenza, fin dalle stesse origini delle istituzioni comunitarie. È noto che, dal punto di vista giuridico, non esiste nulla di simile a una Cee, ma vi sono tre distinte Comunità, istituite con i Trattati di Parigi del 1951 (la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), e di Roma del 1957 (la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica). Le tre Comunità sono state unite con il Trattato di Amsterdam (1997). Nel 1992 il Trattato dell’Unione ha stabilito la moneta unica - che però non si estende a tutti i Paesi membri della Comunità - e, fatto forse ancor più rilevante sul piano giuridico, il principio di una cittadinanza europea. Naturalmente il Trattato sull’Unione ha rappresentato un evento di fondamentale importanza per l’Europa. Tuttavia, per quanto sia ragionevole sostenere che il Trattato è stato - ed è - il maggior evento politico, esso non ha, invero, cambiato sostanzialmente l’architettura giuridica e costituzionale dell’Europa - come dimostra il fatto stesso che il Parlamento europeo ha auspicato, dopo il Trattato, una Costituzione europea (1993). Lo stesso si può affermare del Trattato di Amsterdam (1997), sebbene quest’ultimo contenga un elemento notevole dal punto di vista costituzionale, ovvero l’espressione dell’intenzione di passare dall’attuale processo decisionale all’unanimità al processo decisionale a maggioranza (1).

Il problema principale che ci si deve porre è se i trattati istitutivi della Cee o della Ue debbono essere considerati come dei meri accordi internazionali intercorsi fra Stati sovrani. La loro origine e struttura è, naturalmente, quella di trattati multilaterali sottoscritti da plenipotenziari degli Stati, i quali sono stati successivamente ratificati e sono entrati in vigore in conformità alle regole del diritto internazionale. Tuttavia, sia il contenuto dei trattati - e in particolare del Trattato che ha istituito la Cee - sia la giurisprudenza che si è sviluppata dalla loro implementazione, li qualifica come qualcosa di essenzialmente diverso dai classici trattati stipulati da Stati che mantengono le loro sovranità nazionali. Si possono ricordare qui i due elementi fondamentali che suffragano quest’affermazione. In primo luogo, contrariamente ai principi basilari del diritto internazionale, il Trattato di Roma fornisce la Comunità di poteri che si applicano direttamente ai cittadini degli Stati interessati. Questo è stabilito, per esempio, dall’articolo 189 del Trattato (ora articolo 249 nella versione consolidata). In siffatto modo, i cittadini degli Stati membri sono soggetti tanto al loro diritto nazionale, quanto al diritto comunitario. Analogamente, così come scrive Michel Massenet, «diversamente dai trattati internazionali classici, i trattati comunitari conferiscono agli individui dei diritti che le giurisdizioni nazionali hanno il dovere di salvaguardare»(2). I singoli possono tutelare i diritti loro garantiti dal Trattato appellandosi alla Corte di Giustizia. A norma dell’articolo 187 (ora 244) del Trattato Cee, le sentenze della Corte di Giustizia spiegano i loro effetti direttamente all’interno del territorio degli Stati membri. Le autorità nazionali sono obbligate a far osservare le sentenze della Corte nei confronti dei loro cittadini, senza bisogno di un exequatur (art. 192, ora 256). Anche quest’ultimo costituisce un forte elemento di differenziazione fra il Trattato di Roma e i trattati internazionali classici. (Ad esempio, né la Corte Internazionale di Giustizia dell’Aia, né la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo possono essere invocate dai singoli). In secondo luogo, la giurisprudenza elaborata dalla Corte di Giustizia nell’interpretazione dei Trattati, si è costantemente espressa in favore della supremazia dei Trattati stessi sui diritti nazionali. Nella famosa sentenza Costa (1964), la Corte ha affermato che il Trattato non si limita a creare obbligazioni reciproche tra gli Stati, ma stabilisce un ordine giuridico nuovo. Gli Stati hanno definitivamente ceduto i loro poteri sovrani, nelle aree di competenza dei Trattati, alla Comunità(3).

In un’altra famosa sentenza, la Corte ha stabilito che il diritto comunitario non potrà venire invalidato sulla base del diritto interno di ogni Stato, fosse pure il diritto costituzionale(4). Una prospettiva di tipo monistico (nel senso fatto proprio da Hans Kelsen) viene seguita nelle relazioni fra i Trattati e la giurisprudenza derivata da una parte, e i diritti nazionali dall’altra. In particolare, il giudice nazionale è obbligato ad applicare il diritto comunitario e a considerare, in forza del suo stesso potere giurisdizionale, come invalido il diritto nazionale (sia esso precedente o successivo) che può essere in contrasto con esso. Sono siffatte caratteristiche del diritto comunitario sufficienti ad affermare che i Trattati (e l’interpretazione che di essi è stata data) rappresentano una Costituzione? Come ci si potrebbe aspettare in questi casi, molto (e forse troppo) dipende dal contenuto che si vuole attribuire al termine costituzione. Se il termine «Costituzione» significa un esplicito accordo stipulato fra individui circa le regole basilari della loro società, allora, ovviamente, i Trattati non rappresentano una Costituzione e il diritto dell’Unione non è un diritto costituzionale. Tuttavia, è anche vero che seguendo questo criterio non ci sarebbero affatto «vere» Costituzioni in giro. D’altra parte, se - conformemente al punto di vista del Positivismo giuridico - la Costituzione è pensata come la legge di grado più elevato avente vigore in un dato territorio, allora la situazione si fa più complessa. Dal momento che gli Stati membri hanno convenuto di accettare tanto i contenuti del Trattato, quanto le interpretazioni della Corte di Giustizia, il diritto dell’Unione è divenuto la legge di grado più elevato. Sebbene in diverse forme, tutte le supreme autorità legali degli Stati della Cee/Ue, hanno accettato la supremazia del diritto dell’Unione sui loro diritti nazionali(5). Al contempo, tuttavia, il diritto dell’Unione non è la fonte di validità di tutti gli altri diritti vigenti negli Stati europei. Se si considera questa derivazione logica come un requisito essenziale di una qualunque Costituzione - così come avviene in un’ottica contrattualistica, o anche in alcuni filoni del Positivismo giuridico - allora, ovviamente, il diritto comunitario non è un diritto costituzionale. Tuttavia, da questo stesso punto di vista, la Costituzione americana sarebbe una Costituzione? E ancora: esisterebbe mai un qualche diritto costituzionale in Inghilterra? Si osservi che, anche se si considerano gli Stati della tradizione di Civil Law quali l’Italia o la Francia, è assai difficile affermare che anche in questi ordinamenti vi sia una stretta dipendenza logica del nucleo essenziale del diritto dalla Costituzione. Normalmente, infatti, il diritto rimane relativamente costante quando si adotta una nuova Costituzione, e la preminenza del diritto costituzionale significa che le leggi precedenti in contrasto con essa sono abrogate.
Alcuni anni fa Norman Barry pose l’accento sul significato liberale tradizionale di «Costituzione» quale insieme di regole sostantive, strettamente procedurali, messe a protezione di una visione politica basata sui diritti individuali. La costituzione liberale non è studiata per implementare le scelte del popolo «ma per imporre vincoli sui governi, qualsiasi forma essi assumano (regola di maggioranza, o altro ancora)» (6). Da questo punto di vista sembra corretto affermare che l’ordinamento comunitario sia molto simile al concetto di una Costituzione in senso liberale. Esso infatti impone dei vincoli ai governi e alle maggioranze nazionali sulla base di libertà individuali (le «quattro libertà» statuite nel Trattato Cee). Non vi è chiaramente alcun bisogno di sottolineare che il diritto della Comunità/Unione non possiede tutte le caratteristiche necessarie che un buon diritto costituzionale dovrebbe avere per contenere effettivamente i governi e garantire i diritti individuali. Numerose parti del Trattato e numerosi aspetti della giurisprudenza non corrispondono a una visione liberale. Tuttavia questi non sono elementi sufficienti per negare che l’ordinamento della Comunità/Unione possieda una considerevole dose degli aspetti formali di un diritto costituzionale in senso liberale.

La Costituzione americana come modello

Fin dalla loro stessa fondazione, gli Stati Uniti d’America hanno fornito una inesauribile fonte di argomenti tanto in favore quanto in sfavore dell’idea di una Unione europea(7). La questione è stata autorevolmente ripresa da James Buchanan all’inizio degli anni Novanta: «L’Europa negli anni Novanta si trova in una situazione storica analoga a quella degli Stati Uniti nel 1787. Vi sono, ovviamente, delle grandi differenze insieme a delle grandi similarità, e le analogie sono sempre passibili di venire esagerate. Ma se si pone attenzione al confronto tra le opportunità non realizzate che sono (erano) tra le cose possibili, e il futuro che si presenterebbe se queste opportunità non venissero colte, le similarità sopravanzano di gran lunga le differenze»(8); e ancora: «Le lezioni dell’esperienza americana per l’Europa degli anni Novanta sono chiare. I cittadini dei diversi Stati nazionali hanno di fronte l’opportunità di entrare in una unione federale che può essere uno strumento per ottenere gli enormi vantaggi che derivano dall’integrazione economica. Da questo punto di vista, il parallelo con l’America del 1787 è diretto. Nel processo di stabilire una autentica unione federale deve nascere una autorità politica centrale, che disponga di una quota di sovranità sui cittadini di tutti gli Stati nazionali»(9). Più o meno le stesse parole furono usate da Luigi Einaudi nel 1947 in merito alla ricostruzione dell’Europa(10).

La specificità europea

L’Europa si trova in una situazione simile a quella nella quale si trovava l’America nel 1787? Fondamentalmente, questo dipende da quali elementi si considerano come rilevanti. Non essendoci una teoria generale universalmente valida sulla nascita (o sulla mancata nascita) dei sistemi federali, non abbiamo alcuna regola oggettiva per stabilire che cosa deve essere apprezzato come elemento «rilevante». Qualunque risposta, perciò, ben difficilmente potrebbe essere una risposta scientifica. La tesi più verosimile è che il parallelo non è molto utile in termini descrittivi. Noi abbiamo perso molto tempo fa la fede che Padri Fondatori americani avevano nella possibilità di guardare alla storia greca o romana per decidere quali istituzioni politiche avrebbero funzionato e quali no. Ovviamente esistono argomenti, al di là di analogie con il processo di formazione della Costituzione americana, a sostegno della possibilità di implementare una Costituzione di tipo federale in Europa. Se assumiamo che nei regimi democratici, senza la presenza di minacce esterne, i cittadini, alla fine, ottengono le istituzioni politiche che preferiscono, allora la possibilità che un’Unione europea di stampo federale giunga a realizzazione è veramente molto realistica. Questo era evidente sin dalla fine degli anni Ottanta, come dimostrato dall’edizione speciale del 1987 dell’Eurobarometro «Europa 2000». All’incirca i due terzi degli intervistati si dichiaravano «molto favorevole» o «abbastanza favorevole» agli Stati Uniti d’Europa (rispettivamente il 23% e il 40%). Un 13% era «abbastanza contrario» e un 7% «fortemente contrario». Restringendo il campo ai sei Stati fondatori della Cee, questa percentuale sale al 70% (83% di risposte). Alla domanda di quando essi avrebbero preferito avere un governo europeo responsabile per economia, politica estera e difesa, il 9% ha risposto «immediatamente», il 21% nei prossimi 10 anni, il 17% nei prossimi 10 o 20 anni, l’11% nei prossimi 20 o 30 anni, il 7% nel giro di diverse generazioni. Un 9% ha risposto «mai», e un 26% non ha dato alcuna risposta. Il 53% di tutti gli intervistati credeva che nell’anno 2000 gli europei avrebbero votato su una Costituzione europea avanzata da un parlamento europeo; il 25% si è pronunciato per il «no» e il 22% non ha dato alcuna risposta. Dal 1987 a oggi la tendenza favorevole a una Europa di stampo federale rilevata dai sondaggi nell’opinione pubblica è stata crescente, sebbene non sempre in modo costante e lineare in tutti i Paesi. L’edizione dell’autunno 1998 dell’Eurobarometro riporta che il 54% dei cittadini europei sono a favore dell’Unione, mentre soltanto il 12% sono contrari. Per quasi tutte le aree di azione politica vi è una maggioranza a favore dell’azione dell’Unione rispetto a quella dei singoli Stati membri(11). Non vi è ovviamente ragione alcuna per ritenere che i sondaggi riflettano le più costanti e «intime» preferenze degli individui e che queste preferenze potranno trasformarsi, più o meno direttamente, in preferenze elettorali. Ciononostante, la circostanza che la grande maggioranza dei politici si dichiarino favorevoli a un’Europa federale è un buon indicatore del fatto che loro stessi credono che questo sia vero, indipendentemente dalle ragioni di rent-seeking che essi hanno a favore di una centralizzazione del potere.

Passiamo ora alla seconda questione, ovvero se il modello federale proposto da Buchanan per l’Europa è potenzialmente in grado di generare gli effetti positivi predetti. I vantaggi delle federazioni, in termini di preservare la pace interna, provvedere alla difesa comune e rimuovere gli ostacoli interni al commercio, sono ben noti. Non c’è veramente molto da aggiungere alle tesi classiche del Federalist o, a quelle più moderne, di un Lionel Robbins(12). Tuttavia, non dovremmo dimenticarci quel che la recente esperienza ci ha fatto meditare: questi vantaggi non sono il risultato del federalismo nel suo senso più generale, vale a dire quale tecnica per creare novelle entità politiche da preesistenti Stati sovrani attraverso la messa in comune della sovranità, ma, bensì sono il prodotto di una unione di federalismo e istituzioni liberal-democratiche. Il vero dibattito nasce quando consideriamo il problema di come il «Leviatano federale» può essere effettivamente addomesticato. Nel discutere di questo si dovrebbe attentamente distinguere fra due differenti questioni: 1) Come evitare che un Bundestaat diventi un Einheitstaat; 2) Come evitare che la creazione di una unione federale abbia come conseguenza l’accrescersi del peso totale dell’apparato di governo sui cittadini. Queste due questioni sono storicamente e concettualmente connesse, ma ciononostante rimangono distinte. Alcuni suggerimenti, senz’altro significativi, possono venire dall’evoluzione storica del declino del federalismo americano. Una delle più celebri spiegazioni di questo fenomeno venne data da Ludwig von Mises. Per von Mises, la centralizzazione degli Stati Uniti non è stata il risultato di alcun deliberato tentativo dei burocrati e delle lobbies di Washington di privare di autorità gli Stati e di creare un governo centralizzato e non può in alcun modo essere considerata come incostituzionale. L’equilibrio fra gli Stati e il governo federale venne alterato perché i nuovi poteri creati dalla mano pubblica nell’economia a partire dall’epoca del New Deal rooseveltiano sono stati attribuiti al governo federale. Questo era assolutamente necessario per preservare l’unità del mercato interno. Non era in alcun modo possibile lasciare a ogni singolo Stato il potere di controllare l’economia, a seconda dei suoi piani interni. Von Mises concludeva che l’autonomia degli Stati, garantita dalla Costituzione, era possibile soltanto se non vi fosse stato un intervento pubblico nell’economia. Votando in favore del controllo governativo sulle attività economiche, i cittadini, implicitamente, anche se non con una volontà deliberata, si erano espressi a favore di una maggior centralizzazione(13). Se l’argomentazione di von Mises è corretta, allora il federalismo competitivo si trova di fronte a un problema molto serio, dal punto di vista della sua coerenza e verosimliglianza. Infatti, è a mala pena credibile che l’interventismo di Stato nell’economia potrà mai ritornare a essere come era nel Diciannovesimo secolo, e la tendenza delle federazioni a divenire più centralizzate sembrerebbe quindi essere un processo inevitabile. La soluzione del problema può soltanto provenire dal mostrare che l’estensione dei mercati, anche in presenza dell’intervento pubblico, non richiede necessariamente la centralizzazione della regolamentazione economica.

Veniamo ora al secondo punto. Nella visione di Buchanan, la competizione infranazionale, costituzionalmente garantita, potrà assicurare che le influenze degli interessi particolari e dei gruppi di pressione all’interno di ogni singolo Paese non prevarranno sugli interessi generali(14). Tuttavia dobbiamo essere attenti nello stimare il ruolo costituzionale della competizione infranazionale, se per Costituzione intendiamo una «costituzione liberale». Ci sono pochi dubbi che il garantire ai cittadini e alle imprese degli Stati membri della federazione il diritto al libero commercio e al libero stabilimento all’interno della federazione, così come il diritto al libero commercio e al libero movimento di persone con i Paesi esteri, sia un modo per limitare il potere degli Stati sui cittadini. Ma allo scopo di evitare che l’«efficienza» diventi compatibile con una più o meno illimitata supremazia della maggioranza sulla minoranza, i costi complessivi della riallocazione all’interno della federazione dovrebbero essere abbastanza modesti. Ci sono seri dubbi se questo sia possibile o meno. Il costo per le minoranze - sulle quali ricade il costo delle rendite politiche garantite alle maggioranze elettorali e ai gruppi di pressione organizzati - di riposizionarsi in un altro Stato membro dell’Unione non è comparabile con i costi che un americano deve sopportare per trasferirsi da uno Stato a un altro. Le «diversità europee», che per la grande maggioranza dei cittadini significano differenze nella lingua e nei costumi sociali, sono ostacoli decisamente efficaci(15). Nell’argomentare in favore di una Costituzione europea federale non si deve necessariamente dimostrare che essa ridurrà il carico totale del potere governativo sui cittadini europei. Tutto quel di cui vi è bisogno è di dimostrare, da un punto di vista liberale, che questo carico non si incrementerà sostanzialmente. Secondo Alan Sked, è questo ciò che i federalisti liberali non sono in grado di fare, perché è un «assioma» della scienza politica che più livelli di governo si pongono, maggiore è la quantità totale di potere che incide su di un territorio o sui cittadini(16). Questo è un argomento importante che non possiamo abbandonare facilmente. Se esaminiamo la tesi di Sked da un’ottica di politica comparata, essa è ovviamente falsa in numerose situazioni. Ad esempio, la Svizzera ha più livelli di governo della Francia o della Svezia, ma globalmente il potere politico che pesa sui cittadini è di molto inferiore. Cosicché una prova della tesi di Sked potrebbe consistere nel dimostrare che una crescita del governo si è sviluppata, in passato, come conseguenza dell’aggiunta di più livelli di governo.

Questa prova non è facile da fornire. Se noi consideriamo la storia europea moderna e contemporanea, l’aumento del peso del governo (e della burocrazia) è stato il prodotto della formazione degli Stati-nazione, ovvero del progressivo indebolirsi dei livelli «più bassi» di governo. Semplicemente, noi non abbiamo una evidenza ragionevolmente costante e ad ampio spettro che possa servire per suffragare la tesi di Sked. E l’andare indietro nella storia per trovare degli esempi casuali non potrebbe provare - quand’anche fosse - alcunché. L’esempio degli Stati Uniti (e, forse, della Svizzera) deve quindi - di nuovo! - essere necessariamente la base della tesi di Sked. Trarre delle conclusioni - per non dire «assiomi» - da casi che sono bene o male unici è infatti assai difficile. Il rischio è quello di produrre discorsi vuoti piuttosto che argomentazioni scientifiche, dato che non possediamo una sufficiente conoscenza nomologica (comparativa). Ad esempio, non vi è una base scientifica per escludere che in America il peso totale del potere politico sarebbe stato maggiore se non si fosse istituito un sistema di tipo federale, e si fossero seguite invece le vie europee dello stabilimento di uno Stato funzionalmente accentrato e unitario.

La federazione europea e il problema delle guerre interne ed esterne

Come dicevamo sopra, gli argomenti in favore di una federazione europea che vengono oggi presentati sono, più o meno, quelli che erano già presenti dagli anni Trenta. A far tempo da quel periodo, non vi sono stati nel mondo molti esempi di federazioni che abbiano avuto successo e, perciò, gli argomenti a favore dell’implementazione di una federazione (indipendentemente dalla sua specifica struttura) necessitano di alcune qualificazioni. Una delle questioni che più fortemente continuano a essere al centro del dibattito ideologico e politico è la necessità o meno di una federazione come strumento per mantenere la pace all’interno dell’Europa. L’idea tradizionale che le guerre intereuropee di questo secolo sono state il risultato della concezione di una assoluta (illimitata) sovranità delle nazioni. Tuttavia esistono elementi nuovi che possono integrare - e forse sostituire - questo punto di vista tradizionale. Quel che una siffatta argomentazione manca di considerare è che l’evidenza empirica oggi disponibile ha considerevolmente mutato la natura del problema. Il fatto fondamentale è che i regimi liberal-democratici non si sono mai impegnati in una guerra reciproca, anche se essi si sono impegnati in numerose guerre con Paesi che avevano differenti regimi. Naturalmente, dal punto di vista di quella che viene chiamata teoria realistica - e che è stata sostenuta e sviluppata nel nostro secolo da personaggi come Edward Carr, George Kennan, o Henry Kissinger - questo fatto potrebbe essere più o meno una coincidenza, visto che dal punto di vista «realistico» le cause delle guerre hanno poco a che fare con la natura dei regimi nazionali e molto di più invece con i fattori geopolitici tradizionali e l’«equilibrio dei poteri». Una conseguenza virtualmente immediata è che il problema del prevenire le guerre intereuropee è un problema legittimo, se si condivide il punto di vista «realistico», ma non lo è se si condivide il punto di vista che considera come decisiva la natura liberale e democratica dei regimi europei.

Si potrebbe essere tentati di argomentare che il liberalismo e la democrazia non sono necessariamente irreversibili, e che una federazione potrebbe, perciò stesso, garantire una doppia sicurezza. La debolezza di un siffatto argomento è che non vi è prova alcuna che federazioni di Paesi non democratici sarebbero comunque efficaci nel mantenere la pace. Una drammatica testimonianza del contrario ci viene proprio dagli anni recenti e presenti, dalla realtà dei conflitti che si sono generati nell’ex Urss e nella Jugoslavia, dove la forma di governo era appunto di tipo federativo. Il problema del mantenimento della pace all’interno dell’Europa sembra essere molto diverso da quello delle prospettive di una difesa verso l’esterno dell’Europa. In realtà, per qualunque ragionevole scenario futuro sembra abbastanza improbabile che regimi liberali e democratici stabili verranno istituiti a Est e a Sud dell’Europa. Il punto cruciale è che gli argomenti in favore di una difesa comune europea verso l’esterno non sono necessariamente argomenti in favore di una Unione europea - sia essa di tipo federale o di tipo diverso. Un sufficiente grado di protezione da un nemico esterno per un gruppo di attori che condividono un comune insieme di interessi vitali può essere predisposto - sotto una ragionevolmente ampio spettro di condizioni - da una azione collettiva specificamente predisposta e specificamente limitata. Naturalmente, vi sono buone ragioni, tanto strategiche quanto storiche, per affermare che il maggior grado di protezione potrebbe essere raggiunto attraverso l’unificazione di molteplici attori in un singolo attore. Ma questo massimo grado di protezione potrebbe essere non necessario, mentre potrebbe essere sufficiente un’alleanza militare. L’esperienza della Nato, quale garante della difesa dell’Europa, fornisce una testimonianza per nulla univoca, tanto sul piano descrittivo quanto sul piano politico. Per un verso essa può essere vista come la prova che un’effettiva protezione da un nemico esterno può essere messa in piedi da un’alleanza di Stati indipendenti. Ma il ruolo predominante degli Usa lascia molto spazio per ribattere che non è stata l’alleanza degli Stati indipendenti ad aver, in definitiva, garantito la protezione di questi ultimi, ma l’esistenza di una singola entità statuale.

Se la realtà statuale e geopolitica fosse oggi quella che valeva prima dell’affermarsi delle democrazie liberali, la conclusione più verosimile da trarre sarebbe che soltanto la completa cessione di sovranità degli Stati europei verso l’Unione potrebbe garantire all’Europa una difesa interna ed esterna sufficiente e autonoma. Ma, appunto, se la natura democratica e liberale degli Stati europei è il fattore decisivo, allora quello che è stato vero per il passato non vale più oggi. Il concetto di cessione completa di sovranità, tipica del federalismo del Settecento e dell’Ottocento, anche per la guerra e la difesa deve venire trasformato nel concetto di «aree di azione collettiva». Le ragioni a favore del vincolo nazionale, che in passato si sono rivelate decisive rispetto agli assetti confederali, non sono le stesse oggi rispetto al secolo scorso, e neanche rispetto all’epoca del secondo dopoguerra. In questo senso, la garanzia della protezione esterna del nostro continente può essere individuata in un rafforzamento dell’Unione europea occidentale quale sede privilegiata della sicurezza in Europa e - altrettanto importante - dell’identità della propria area di difesa, «separabile ma non separata». L’Unione può, e deve, sviluppare i propri strumenti militari non come alternativa alla Nato, ma in accordo con gli Stati Uniti. I Trattati di Washington e di Bruxelles formano già una base solida per questi sviluppi, integrabili con altri Trattati nell’ambito della Nato e dell’Ueo. Naturalmente, l’opzione di sviluppare la propria identità e i propri strumenti di difesa in accordo con gli Stati Uniti non è una opzione giustificabile sul solo piano dell’efficacia dell’azione collettiva. Si tratta di un’opzione politica precisa, che corrisponde all’idea di una civiltà occidentale come insieme di valori e di interessi condivisi, che si estende aldilà del nostro continente e dell’Unione. In passato tale opzione era tipica delle forze liberali e democristiane, ed era osteggiata, in modo più o meno netto, sia dalle forze della sinistra massimalista, sia dalle forze nazionaliste. Oggi che questa opposizione è notevolmente diminuita, dal punto di vista del federalismo liberale emergono i vantaggi di una difesa europea integrata nella Nato non come residuo della Guerra fredda, ma come soluzione ottimale. Essa permette di avere un’area di azione collettiva più ampia di quella che si otterrebbe al solo livello dell’Unione, e una maggiore efficacia dell’azione collettiva medesima con costi minori. In un mondo sempre più globalizzato, e dove l’impero sovietico non esiste più, le ragioni geopolitiche che nei decenni scorsi potevano essere avanzate per una difesa europea organizzata sul modello dello Stato nazionale autosufficiente sembrano essere estremamente più deboli.

Federazione europea e mercato europeo

Un problema molto complesso è rappresentato dalle argomentazioni in favore di un governo centrale come la sola effettiva garanzia di un libero mercato europeo. Uno degli elementi del problema è quello di valutare la necessità di un siffatto governo centrale rispetto all’esperienza storica della Cee. Nel 1959 Allais criticava la via dell’integrazione che era implicita nei Trattati di Roma e di Parigi e che per decenni dominerà l’azione della Comunità. Per Allais, «l’union politique doit précéder l’union économique. C’est là une condition fondamentale. Il faut absolument détourner l’opinion publique de la dangéreuse illusion suivant laquelle l’unione économique peut préparer la voie à l’union politique» (17). Questa visione è divenuta da allora estremamente popolare - specialmente fra i socialisti e i dirigisti, sostenitori di un’Europa unificata. A prima vista, essa può sembrare semplicemente una previsione confutata. L’Europa ha raggiunto un livello relativamente alto di integrazione economica senza una unione politica, e nessuno può sollevare dubbi che questa integrazione economica è oggi la più solida base per costruire un’Europa politicamente unita. Tuttavia una visione siffatta potrebbe sottostimare il ruolo che le istituzioni della Cee/Ue hanno giocato. Come abbiamo osservato all’inizio, i Trattati e la conseguente giurisprudenza hanno rappresentato una condivisione di sovranità fra gli Stati-nazione e la Comunità/Unione. Sarebbe dunque una posizione del tutto parziale affermare che una forma di unione politica - nel bene e nel male - è stata assente dal processo di integrazione economica. La storia della Cee e quella dell’Ue è, per una parte significativa, la storia della repressione dei tentativi posti in essere dagli Stati-nazione di proteggere - direttamente o indirettamente - i loro mercati e le loro imprese. In questa funzione economica la Cee/Ue ha toccato direttamente il problema politico fondamentale della sovranità nazionale in un modo che non può essere sminuito dalle considerazioni meramente formali sulla distinzione tra limitazione e cessione di sovranità.
La via liberale verso una Costituzione europea

Se le argomentazioni che abbiamo esposto nelle pagine precedenti sono valide, allora la conclusione più verosimile alla quale noi possiamo giungere è che, se una Costituzione europea verrà adottata, essa sarà «federale» molto di più nel senso diventato comune nel dibattito politico che non in quello dei teorici del federalismo liberale. Le preferenze della maggior parte dei cittadini e dei politici europei vanno molto chiaramente in questa direzione. La logica della centralizzazione delle federazioni, che è un fatto storico universalmente accertato, rinforzano questa predizione. Data l’imprevedibilità degli eventi della storia umana, non vi è molta differenza fra una predizione di questo tipo e una profezia. Può quindi valere la pena di ritornare al problema, più ideologico e meno politico, di quale potrebbe essere il corretto modello costituzionale per l’Europa dal punto di vista liberale. Crediamo che si possa utilmente prendere le mosse dall’evidenza disponibile rispetto alla differenza fra il ruolo dei corpi politici e burocratici dell’Unione da una parte, e l’attività della Corte di Giustizia dall’altra. È ampiamente riconosciuto che le decisioni adottate dai corpi politici e burocratici sono per la gran parte caratterizzate da due peculiarità: 1) Esse sono il risultato di un compromesso fra interessi nazionali; 2) Esse sono fortemente influenzate dalla logica del controllo politico sui processi sociali ed economici. Queste caratteristiche sono comparativamente poco presenti nelle decisioni prese dalla Corte di Giustizia, e specialmente in quelle che hanno avuto la maggiore rilevanza. In realtà, la maggior parte delle decisioni della Corte è andata contro gli interessi nazionali, ed è stata costituita dalla proibizione di condotte illecite - nel senso della violazione dei Trattati - da parte degli Stati, tanto nel senso stretto delle pubbliche amministrazioni quanto nel senso più ampio del settore del parastato. Per le imprese e i singoli, le sentenze della Corte sono, da lungo tempo, la via più efficace per preservare le «quattro libertà» fondamentali dei Trattati Cee e - di conseguenza - per implementare un libero mercato all’interno dello spazio europeo. Specialmente a partire dal caso Dassonville e dalla sentenza Rewe Central - meglio conosciuta come caso «Cassis de Dijon» - la Corte ha sanzionato, in maniera crescente, i tentativi diretti o indiretti messi in atto dai governi nazionali per proteggere i loro mercati, le loro imprese e i loro interessi. Naturalmente, questo ruolo e questi risultati non sono stati casuali. Essi sono stati il risultato della «tradizionale» tecnica del processo giurisdizionale seguito dalla Corte - la quale ha considerato le due opposte parti come eguali davanti alla legge. Questo ha permesso ai diritti individuali e ai principî del libero mercato di prevalere nei confronti tanto di interessi vasti e diffusi, quanto di interessi forti e concentrati, che si esprimevano anch’essi - secondo la logica analizzata dalla scuola di Public Choice - attraverso i privilegi garantiti loro dagli Stati nazionali. Difficilmente ci si sarebbero potuti aspettare risultati migliori, o anche simili, come esito di un processo democratico fondato sulla raccolta del consenso e sulla regola di maggioranza. Lo dimostra il fatto che in nessun singolo Paese europeo (con la parziale eccezione della Gran Bretagna dei governi Thatcher) il processo democratico ha avuto come esito lo stabilimento di regole altrettanto favorevole ai principi delle libertà di mercato(18). Naturalmente, la differenza fra le decisioni della Commissione e del Consiglio da una parte e le sentenze della Corte dall’altra, non deve essere troppo enfatizzata. Le decisioni della Commissione e del Consiglio sono esse stesse una fonte del diritto fondamentale che la Corte di Giustizia è obbligata a osservare e a far osservare, e i Trattati - come abbiamo suggerito poco sopra - impongono numerose limitazioni all’esercizio delle «quattro libertà». Tuttavia, da un punto di vista liberale, la generale superiorità che la via giurisprudenziale verso un’Europa unita ha avuto, rispetto a quella politica e burocratica rappresentata dal Consiglio e dalla Commissione, sembra essere ragionevolmente chiara.

Se la nostra valutazione è corretta, allora si possono presentare argomenti forti in favore di una via verso l’Europa unita che si differenzia dal mainstream oggi prevalente, basato sulla visione di un federalismo centralizzatore. In termini sia teorici che pratici, si tratta di mettere al centro del processo di «unificazione» lo sviluppo di un diritto comune europeo che protegga i diritti, tanto civili quanto economici, dei cittadini. Questo diritto europeo non dovrebbe essere inventato dal nulla, ma dovrebbe evolversi dalla giurisprudenza esistente e da una riforma dei Trattati Cee e Ue, che dovrebbero essere a loro volta trasformati in una carta pienamente adeguata dei diritti in senso liberale. Naturalmente, il termine «liberale» va inteso qui in senso estensivo, che non esclude rigidamente i cosiddetti «diritti sociali» propri della tradizione socialdemocratica, ma esclude ogni loro versione che sia incompatibile con le «quattro libertà» del Trattato di Roma. A loro volta, le istituzioni politiche oggi esistenti dovrebbero venir riformate, nel senso di garantire un’effettiva implementazione del sistema di regole creato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e di altri corpi giurisdizionali che dovrebbero essere costituiti(19). Questo ruolo centrale assegnato al diritto e al sistema giudiziario è compatibile con una pluralità di soluzioni istituzionali politiche. Ma esso sarebbe incompatibile sia con un modello confederale in senso puro, sia con uno Stato federale centralizzato. Nel primo caso, infatti, l’incompatibilità è più o meno di tipo teorico, dato che un diritto comune europeo imporrebbe una limitazione alla sovranità delle nazioni (o, più concretamente ai poteri dei loro Parlamenti). Nel secondo caso, l’evidenza del passato dimostra che la centralizzazione del potere politico è stata in contrasto con un ruolo forte del potere giurisdizionale e con un diritto che non fosse principalmente di fonte legislativa.

Mettere il diritto e il sistema giudiziario al centro del processo costituzionale dell’Europa, sarebbe, altresì, coerente con la sua stessa storia costituzionale. Mentre la costituzione americana fu il risultato di una volontà deliberata di istituire un ordine politico che garantisse la pace e i diritti individuali in assenza - passata la rivoluzione - di una forma di potere sovrano assoluto da addomesticare, le costituzioni europee sono state il prodotto di un processo politico e intellettuale di limitazione del potere di monarchie assolute di lunga durata. Nei termini astratti della teoria contrattualistica, l’affermazione della costituzione americana è stata un processo assai simile a un pactum unionis, laddove la storia costituzionale dell’Europa corrisponde piuttosto al concetto di un pactum subiectionis - di un «nuovo» patto fra sudditi/cittadini e il monarca. Il diritto e il giudiziario hanno giocato un ruolo fondamentale in questo processo. La sostanziale debolezza dei poteri politici della Comunità ha permesso al potere giudiziario di crescere e di acquisire una forte rilevanza, all’interno del processo di unificazione europea. Avendo in mente i valori e i fini politici ed economici propri del liberalismo, si dovrebbe considerare questa una coincidenza fortunata. Conseguentemente, la sua preservazione e il suo rafforzamento dovrebbero essere considerati come elemento essenziale di una Costituzione liberale per l’Europa(20). Questa conclusione deve essere tenuta ben distinta dalla questione della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione europea, ratificata a dicembre del 2000, e che del tutto verosimilmente in un prossimo futuro sarà inclusa nel corpo giuridico dei Trattati dell’Unione europea. I motivi a favore della stesura di una carta specifica dei diritti per l’Unione europea sono stati essenzialmente politici. In effetti, la Carta ha avuto il significato di contribuire a formare una «unione sempre più stretta» fra i popoli europei appellandosi a una specifica identità giuridica come base per una piena cittadinanza europea. L’idea che la stesura di una carta dei diritti possa essere cruciale nel processo di costruzione di una nuova cittadinanza sembra derivare dai dibattiti avvenuti in Germania nell’ultimo decennio attorno al concetto di «patriottismo costituzionale». Eppure, nella storia delle nazioni europee le identità culturali, etniche o politiche vengono prima della fissazione di specifici diritti costituzionali. L’idea riflette, almeno in parte, una tendenza antica della cultura politica francese sin dai tempi dell’assolutismo, espressa sinteticamente dal famoso detto c’est l’Etat qui fait la Nation. Nel fornire le basi per una cittadinanza europea, la Carta parte dall’assunzione che, al di là delle diversità nazionali, vi sia un’ampia area di «valori comuni» condivisi da tutti i popoli europei (Preambolo, 3). Questi valori creano la base per l’affermazione dei diritti che la Carta garantisce a «ciascuna persona» (Preambolo, 7). In questo modo, i diritti vengono fatti dipendere dai valori. È probabile che questa dipendenza avrà conseguenze profonde sul rapporto fra la Carta e i diritti garantiti dalle Costituzioni degli Stati membri. È cruciale sottolineare che la Carta non stabilisce alcuna gerarchia di diritti. In effetti, la Carta è articolata in sei ampie aree (Dignità, Libertà, Uguaglianza, Solidarietà, Cittadinanza, Giustizia). Nel Preambolo, dignità, libertà, uguaglianza e solidarietà sono qualificate come «principi indivisibili e universali», mentre - piuttosto sorprendentemente - «il principio della democrazia e lo Stato di diritto» sono trattati a parte. Ciò significa che nessuna delle affermazioni della Carta viene fatta dipendere dal rispetto di qualsiasi altra affermazione. Il diritto garantito dall’art. 28 («ciascuno ha diritto di accedere a un servizio di collocamento gratuito») ha così la stessa rilevanza costituzionale del diritto garantito dall’art. 2.1 («ciascuno ha diritto alla vita»). Si può facilmente apprezzare quale tipo di concezione dell’uomo e della moralità sia sottesa alla Carta. L’intenzione di dare ai diritti «positivi», propri della tradizione socialista, lo stesso valore attribuito ai diritti «negativi», propri della tradizione liberale, e a entrambi lo stesso valore dei cosiddetti «nuovi diritti», ha prodotto conseguenze totalmente assurde. Tra le «quattro libertà» stabilite dal Trattato di Roma, e i diritti stabiliti dalla Carta di Nizza, vi è un rapporto che è ben diverso da quello di una continuità o di una naturale evoluzione(21).

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Dal punto di vista liberale, l’Europa ha bisogno di istituzioni che permettano il massimo di azione collettiva là dove essa è necessaria e là dove i cittadini la desiderino. Ma quest’azione collettiva deve venire coniugata con l’elemento competitivo, che è proprio dell’autentico federalismo, in modo da ricondurre e mantenere tutti i poteri - il potere dell’Unione non meno di quello degli Stati nazionali - entro le funzioni e i limiti che sono necessari per garantire la libertà e la prosperità dei popoli e dei singoli cittadini. Ancora dal punto di vista liberale, il declino dell’Europa deriva proprio dal fatto che le politiche realizzate nel lungo periodo del «consenso socialdemocratico» - per usare la felice espressione di Ralf Dahrendorf - hanno sostanzialmente indebolito le sue capacità di creazione e di innovazione, tanto sul piano economico quanto sul piano culturale. L’Unione europea rappresenta uno strumento formidabile per arrestare e invertire il declino, a condizione che essa non costituisca un ulteriore elemento di espansione della mano pubblica e delle regolamentazioni, ma crei spazi di libertà per gli individui, la società civile e le imprese, e insieme aree di azione collettiva politica ed economica efficace su scala continentale e intercontinentale.