REVISIONE DELLE CONVENZIONI DELLE NAZIONI UNITE IN MATERIA DI DROGA
Gianfranco Dell'Alba, Olivier Dupuis e Jean Luc Robert

Partito Radicale
Lega Internazionale Antiproibizionista
c/o Parlamento Europeo
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1047 Bruxelles - Belgio
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SOMMARIO. Lungo documento, suddiviso in paragrafi.
A) PREMESSA. La guerra alla droga è definitivamente persa. Il bilancio è pesante. L'attuazione di una politica proibizionista moltiplicata per 10 (quale sarebbe necessaria, per tentare di vincere su questa linea) comporterebbe l'instaurazione di un regime poliziesco...
B) DALLE LIBERTA'INDIVIDUALI ALLA SALVAGUARDIA DELLA DEMOCRAZIA. Agli inizi degli anni '60 in Europa l'uso delle droghe era circoscritto. Nel 1961, con l'adozione in ambito N.U. della 'Convenzione Unica', le tesi proibizioniste registrano un successo decisivo.
C) CONSEGUENZE DEL PROIBIZIONISMO. La criminalità organizzata pratica ad ogni livello e in ogni paese corruzione e destabilizzazione, influenzando anche la politica. Dal punto di vista penale si sono avute misure restrittive delle libertà, mentre cresce ovunque una incontrollata e inutile "burocrazia antidroga". E' infine universalmente riconosciuto che il regime proibizionista è responsabile degli alti prezzi della droga sul mercato.
Si è però progressivamente sviluppata una opzione antiproibizionista, con una sua dottrina: lo Stato non può proibire un comportamento che non nuoce ad altri. Questa corrente ha sviluppato vari modelli di un possibile regime di legalizzazione: "modello medico", "modello del commercio passivo", "modello liberale"; "l'insieme del processo dovrebbe comunque essere oggetto di una regolamentazione". Insieme alla revisione teorica si è però anche sviluppato un movimento che punta alla "riduzione del danno". Esso però acquista tutto il suo significato solo se inserito in una strategia globale di legalizzazione controllata di tutte le droghe. A questi sviluppi fanno ostacolo le Convenzioni ONU. Occorre dunque "superare" queste Convenzioni.
ESAME DELLE POSSIBILI MODIFICHE E/O DENUNCE DELLE CONVENZIONI ONU.
Si analizzano le tre Convenzioni: Convenzione Unica del 1961, Convenzione sulla sostanze psicotrope del 1971, Convenzione di Vienna del 1988. Si analizza in particolare "in che modo si possa smantellate la Convenzione Unica" (ma anche le due successive) partendo da alcuni principi di base.
I- I PRINCIPI DI BASE: a) il principio dell'"economia dei mezzi" (modificare il meno possibile il testo della Convenzione); b) il principio del "ritorno alle fonti" (ritornare, per quanto possibile, alla legislazione internazionale vigente prima del 1961); c) il principio "dell'adattamento" (rendere flessibile l'attuale regime rispetto ad una logica antiproibizionista).
II- LE TECNICHE DI MODIFICA DELLA C. UNICA
Vengono ampiamente analizzati e discussi i quattro procedimenti possibili: "le riserve (artt. 49 e 50 par.1), la denuncia (art. 46 par. 2), il declassamento (art. 3 par. 3) e l'emendamento (art. 47 par. 4)".
III- IL CONTENUTO DELLE MODIFICHE ALLA C.U.
Si espongono, nel loro contenuto, gli emendamenti che si ritiene debbano essere proposti, "sulla base del principio dell'economia dei mezzi [v. sopra] che ispira la presente consultazione". A) Emendamenti al Preambolo (viene presentata e illustrata una proposta di preambolo sostitutivo); B) Emendamenti agli articoli 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51.
C) PER UNA CAMPAGNA PARLAMENTARE DI DENUNCIA E/O EMENDAMENTO. PROPOSTE DI INIZIATIVA.
Poiché è possibile per uno Stato o un gruppo di Stati presentare emendamenti ad uno o più articoli della Convenzione delle N.U. e persino di denunciare le Convenzioni, campagna dovrebbe avere come suoi obiettivi quelli di emendare la C.U del 1961 e di denunciare invece la Convenzione di Vienna del 1988. Si forniscono ampi ragguagli sulle tecniche da adottare.


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REVISIONE DELLE CONVENZIONI DELLE NAZIONI UNITE IN MATERIA DI DROGA


A - PREMESSA

La guerra alla droga è definitivamente persa. Il fallimento del regime proibizionista è oramai riconosciuto da numerose personalità ufficiali e da fasce sempre più ampie dell'opinione pubblica.

Il bilancio è pesante. I servizi di polizia e di dogana riescono a sequestrare solo tra il 5 e il 10% del volume totale delle droghe in circolazione; un volume che tra l'altro registra un aumento costante. Il prezzo di vendita al dettaglio dell'eroina corrisponde a 1700 volte il costo di produzione. Attualmente il prezzo di un grammo di eroina equivale a quello di dieci grammi d'oro. Non c'è più nulla che dia adito a dubbio: il proibizionismo ha reso il traffico delle droghe il commercio più redditizio del pianeta e costituisce la principale ragione dell'espansione del fenomeno. Mai in tempo di pace un regime legale è stato tanto raggirato, nè ha determinato un simile disastro.

Probabilmente sarebbe necessario moltiplicare per 10 l'efficacia di una politica repressiva - già notevolmente rinforzata nel corso degli ultimi 20 anni - per infierire un colpo decisivo o anche solo significativo al traffico. Ma l'attuazione di questa politica comporterebbe l'istaurazione di un sistema poliziesco e la militarizzazione della società; tale scenario oscilla tra l'irrealismo e l'incubo.

Tale constatazione, seppure lapidaria, è il frutto di una riflessione che si è notevolmente affinata e sviluppata da una trentina d'anni a questa parte, e cio' parallelamente all'evoluzione del fenomeno e al degradarsi della situazione.


DALLE LIBERTA' INDIVIDUALI ALLA SALVAGUARDIA DELLA DEMOCRAZIA.


Agli inizi degli anni '60 in Europa l'uso delle droghe era circoscritto ad alcuni gruppi molto marginali e non costituiva certo un problema sociale. Come negli Stati Uniti, dove la sua diffusione anche se più estesa, era ancora estremamente contenuta. E' proprio in questo periodo, più precisamente nel 1961, in occasione dell'adozione della Convenzione Unica delle Nazioni Unite sugli stupefacenti (qui di seguito Convenzione Unica), che le tesi proibizioniste registrano un successo decisivo. In seguito a tale successo l'ONU ha costruito la sua strategia, attuata attraverso una pressione ed un controllo sempre crescenti, fino a giungere con l'adozione della Convenzione di Vienna nel 1988 sul traffico illecito di sostanze stupefacenti (qui di seguito Convenzione del 1988) a legittimare a livello mondiale, il concetto di "guerra alla droga", traguardo del proibizionismo.

Le ragioni dell'espansione del mercato delle droghe e soprattutto dell'esplosione del consumo dell'eroina, e dunque del fallimento di questo regime, sono da ricercare essenzialmente in considerazioni di carattere criminologico, socio-sanitario, economico ed istituzionale. Queste ultime tendono a dimostrare che il proibizionismo è basato non solo su dei principi piuttosto discutibili, che per giunta non permettono di raggiungere gli obiettivi prefissati, ma è all'origine di una serie di effetti indotti più numerosi e sovente più gravi del problema che si era prefisso di risolvere.

Converrebbe quindi passare in rassegna rapidamente le critiche più aspre mosse al regime proibizionistico, e le relative conseguenze, prima di proporre un modello alternativo fondato sulla legalizzazione.


CONSEGUENZE DEL PROIBIZIONISMO

Dal punto di vista economico, la criminalità organizzata che gestisce a livello mondiale il traffico illegale delle droghe, con un turn-over valutato dall'ONU a 500 miliardi di dollari, pratica l'infiltrazione, la corruzione e perfino la destabilizzazione, nelle più alte sfere del potere economico, finanziario, politico e dei mezzi d'informazione; cio' sia nei paesi produttori quanto in quelli consumatori. Un tale potere permette ai diversi cartelli, triadi, clan mafiosi o altro, di influenzare le decisioni politiche al fine di mantenere o rinforzare il regime attuale. Gli enormi profitti del traffico delle droghe permettono inoltre degli investimenti massicci nel circuito economico-finanziario, al punto che interi settori dell'economia legale sono già nelle mani della criminalità organizzata.

Dal punto di vista sanitario e sociale, la proibizione e la repressione confinano i consumatori di droghe ai margini della società, escludendoli quindi dai servizi medici e sociali. Una tale situazione ha l'effetto di incitare i comportamenti a rischio dei tossicomani e di conseguenza, diffondere le malattie infettive dai tossicomani alla popolazione non tossicomane. All'illegalità è ugualmente da imputare la qualità scadente delle sostanze in circolazione che, si tenga presente, non sono oggetto di alcun controllo, con le ben note conseguenze principalmente in termini di overdosi.

Dal punto di vista giuridico e penale, si possono citare tra le conseguenze più gravi, l'inversione dell'onere della prova, il prolungamento del fermo di polizia, le perquisizioni senza mandato, il sovraccarico del sistema giudiziario, le intercettazioni telefoniche, le consegne controllate, il prolungamento della detenzione preventiva, l'affollamento delle prigioni. Inoltre il proibizionismo ha favorito lo sviluppo della delinquenza urbana al punto che più dei due terzi dei crimini commessi nei grandi agglomerati sono legati alla droga o, più precisamente, alla legislazione in materia di droga. Tutti i cittadini, principalmente i meno tutelati, si trasformano in vittime potenziali di questa micro-criminalità.

Dal punto di vista amministrativo infine, si registra lo sviluppo di una burocrazia dell'anti-droga dalle dotazioni sempre più consistenti, e un mercato, spesso al di fuori di qualunque controllo e dunque di interessi legati alla "disintossicazione".

La critica fondamentale degli effetti economici del proibizionismo meriterebbe di essere sviluppata in modo più approfondito, poiché concettualmente il proibizionismo viene identificato come il vettore dell'aumento del traffico e del consumo delle droghe proibite; non si puo' più pretendere che si tratta di un effetto perverso o di una conseguenza collaterale alla quale bisognerebbe adeguarsi come ad un male necessario per scongiurare un male peggiore. Al contrario, una volta individuata la responsabilità di un sistema proibizionistico in merito all'aumento ed alla diffusione della droga, l'intera costruzione, minata nelle sue stesse fondamenta, crolla.

E' universalmente stabilito che l'attuale regime proibizionista in materia di droghe sia responsabile, come qualsiasi forma di proibizionismo, del livello particolarmente elevato del prezzo della droga sul "mercato". Cio' è la conseguenza di quel che si definisce la "crime tariff" o la "criminalization tax", una sorta di premio che il trafficante si concede per il rischio corso. Margini di profitto talmente ampi rappresentano un incentivo tale da consentire di reperire facilmente persone disposte ad affrontare i rischi legati alla diffusione delle sostanze vietate. Inversamente, e paradossalmente, dal punto di vista del consumatore prezzi tanto inaccessibili, lungi dal costituire un ostacolo, fungono da motore del mercato. In sostanza l'azione congiunta della "criminalization tax" e del "multilevel - marketing" risulta di indubbia efficacia per l'economia della droga poiché genera un sistema nel quale i consumatori, per finanziare il proprio acquisto, sono costretti a diventare spacciatori ed a ricercare un
a clientela sempre più numerosa, offrendo dei prodotti sempre più adulterati. E' superfluo dilungarsi sul ricorso "obbligatorio" al furto ed alla prostituzione.

Creare una scarsità artificiosa di un bene che non è affatto scarso, il cui prezzo proibitivo agisce da volano per l'ampliamento della clientela, non è che uno dei paradossi del proibizionismo. Il modello economico creato dal commercio della droga infatti si presenta come un sistema efficacissimo che unisce gli effetti positivi del monopolio e del regime di concorrenza, eliminando i rispettivi obblighi e difetti, ottimizzando i profitti ed accrescendo costantemente la domanda. Tali sono le motivazioni principali che decretano il superamento del modello imposto dalle Convenzioni internazionali delle Nazioni Unite.

L'opzione antiproibizionista

In considerazione del regime in vigore da più di trent'anni, si è progressivamente sviluppata una riflessione a sostegno di una dottrina anti-proibizionista in materia di droga. Quest'ultima si fonda su di un principio generale del diritto in base al quale lo Stato non puo' proibire o reprimere un comportamento che non nuoce ad altri (crimine senza vittima). La corrente antiproibizionista ha sviluppato dei modelli che prevedono un regime legale per le droghe tendenti a contenere e perfino a ridurre la diffusione delle stesse, ed a minimizzare gli effetti perversi del regime in vigore. Questa riflessione su alcune ipotesi di legalizzazione, a diversi livelli, puo' essere schematizzata in tre categorie principali suscettibili comunque di una certa mobilità: il modello medico, il commercio passivo e il modello liberale.

Il modello medico è certamente il meno rivoluzionario. E' quello che meno si discosta dal regime attuale; consiste nell'affidare esclusivamente ai medici il diritto di prescrivere le sostanze attualmente proibite. Sono previste delle drastiche limitazioni come ad esempio per quanto riguarda l'eroina, la consegna di quantità molto ridotte non iniettabili da consumare eventualmente in loco. I detrattori di questo modello sostengono che esso si limita a sostituire la penalizzazione di un comportamento trasformandolo in un trattamento medico. Esso se non altro, presenta il vantaggio di rassicurare l'opinione pubblica.

Il modello del commercio passivo prevede la creazione in ogni paese di un monopolio di Stato adibito alla produzione, alla trasformazione e alla commercializzazione delle sostanze attualmente vietate; mira cioè ad assicurarne la disponibilità ai consumatori vietando allo stesso tempo qualunque forma di promozione del mercato.

Il modello liberale confida nelle leggi di mercato, ed in particolare in quella della domanda e dell'offerta, per definire la disponibilità, il prezzo e la varietà delle sostanze offerte.

In effetti il modello più equilibrato costituisce una sorta di compromesso tra i diversi approcci, anche perché è stata integrata una componente evolutiva. In effetti se le opinioni degli antiproibizionisti convergono ampiamente nel riconoscere che il passaggio dal sistema attuale ad un regime di legalizzazione deve costituire una rottura in modo da colpire in maniera definitiva il mercato nero, le droghe devono tuttavia essere oggetto di un processo di adeguamento. E' per questi motivi che non si puo' assolutamente escludere che una sostanza possa in un primo momento essere venduta in farmacia su prescrizione medica, ed essere oggetto dopo qualche anno di una regolamentazione più elastica. Tuttavia, per quanto riguarda la cannabis ed i suoi derivati, si puo' affermare che esiste già un largo consenso per prevedere delle regolamentazioni simili a quelle in vigore per il tabacco e gli alcoolici, cioè una vendita libera accompagnata da talune restrizioni quali il divieto assoluto di pubblicità e di vendita ai
minori.

Quanto alle droghe pesanti quali l'eroina e la cocaina, potrebbero essere vendute in farmacia su prescrizione medica. In tal caso i medici dovrebbero naturalmente essere autorizzati a prescrivere dei programmi di mantenimento, mentre determinate strutture medico-sanitarie dovrebbero essere in grado di assicurare la presa in carico dei tossicomani e dei consumatori. I prezzi delle sostanze dovrebbero collocarsi in una zona di equilibrio tra le due esigenze di dissuasione dal consumo e non induzione di un mercato parallelo.

L'insieme del processo, dalla fabbricazione alla vendita al dettaglio (e non quest'ultima tappa esclusivamente), dovrebbe essere oggetto di una regolamentazione che tenga conto non solo dell'esigenza della riduzione dei danni sanitari e sociali dei tossicomani, ma anche dei danni civili e degli attentati alla democrazia ed alle sue istituzioni.

Parallelamente all'evoluzione teorica dell'anti-proibizionismo, che partendo da una critica ai principi del proibizionismo e delle sue conseguenze ha finito con l'elaborare dei modelli alternativi per trovare soluzioni più dinamiche per la società e più efficaci per i consumatori, si è sviluppato un movimento induttivo e pragmatico che tende a ridurre i danni legati alla droga (drug related harm reduction). Concettualmente si tratta di non considerare più la droga come un male assoluto da eradicare a qualunque costo, ma come un fenomeno che, lo si voglia o no, è parte della realtà e che conviene gestire affinché sia reso il più accettabile possibile. In altri termini si tratta di sostituire all'obiettivo dell'astinenza quello della riduzione dei danni.

Questo movimento favorevole ad un contenimento dei danni, ha conosciuto un tale sviluppo che oramai - in particolare dalla presa di coscienza della classe politica del dilagare dell'epidemia dell'AIDS - tale politica supera il limite iniziale delle poche grandi città europee che l'hanno generata e comincia a divenire la linea di condotta di diversi governi europei.

Un tale cambiamento ha una connotazione rivoluzionaria poichè equivale ad una ammissione del fallimento della strategia repressiva ed all'abbandono di uno dei dogmi su cui si fonda il proibizionismo secondo il quale non esiste medio termine nell'obiettivo della disintossicazione. Ad ogni modo non bisogna incedere nell'ottimismo. In primo luogo perché la politica di "harm reduction" è necessariamente relegata ai limiti creati dalle Convenzioni dell'ONU del 1961, 1971, 1988. Essa puo' percio' portare delle soluzioni concrete alla situazione sanitaria e sociale dei tossicomani e alla diminuzione della piccola delinquenza. E' pero' praticamente priva di effetti sull'organizzazione clandestina del mercato e sulla maggior parte delle conseguenze che una tale organizzazione comporta. Inoltre essa puo' generare confusione nell'opinione pubblica che potrebbe giungere ad associare l'aumento del consumo e della conseguente criminalità, con l'atteggiamento tollerante delle autorità verso i tossicomani. Infine questa pol
itica rischia di fungere da paravento ai governi che, costretti dalla necessità di dimostrare efficienza ed impegno in questo campo, non desiderino rimettere in causa il regime proibizionista in vigore.

La politica dell'"harm reduction" esattamente come la campagna per la depenalizzazione del cannabis e dei suoi derivati, acquista il suo senso più completo solo se inserita in una strategia globale di legalizzazione controllata di tutte le droghe. Tale necessità è stata oggetto recentemente di sviluppi significativi ed a volte inattesi; come l'Appello a Bill Clinton promosso da personalità quali Milton Friedman e Joseph Mc Namara affinché cessi la guerra alla droga, il manifesto di Garcia Marquez riportato dal settimanale spagnolo Cambio 16, le dichiarazioni di Raymond Kendall, Segretario generale dell'Interpol, che si è recentemente pronunciato in favore della depenalizzazione di ogni tipo di droga, le sempre più numerose dichiarazioni di donne ed uomini, senza dimenticare svariati editoriali di prestigiosi giornali quali l'Independent o l'Economist, le conferenze internazionali come quelle svoltesi a Baltimora e a Washington nel novembre 1993.

Ma come è evidente l'ampliamento della presa di coscienza, allo stesso tempo è altrettanto chiaro che sono le Convenzioni dell'ONU che costituiscono l'ostacolo principale all'attuazione della legislazione antiproibizioniste. In effetti oggi gli Stati attuano delle politiche proibizioniste poiché si allineano alle disposizioni delle Convenzioni dell'ONU sugli stupefacenti e in particolare della Convenzione Unica. Le Nazioni Unite sono proibizioniste proprio perché applicano le disposizioni volute dai suoi Stati membri.

Una situazione paradossale dalla quale tanto le Nazioni Unite quanto gli Stati firmatari potranno uscire solo superando le attuali Convenzioni. E' a questa ipotesi che l'analisi qui di seguito presentata tenta di fornire i primi elementi di risposta.

A questo scopo sarà presentata innanzitutto la sintesi di un rapporto elaborato dalla Lega Internazionale Anti-proibizionista, sulle possibilità di modificare, attraverso la messa a punto di strumenti giuridici adeguati, le Convenzioni del 1961 e 1988. Nella seconda parte, partendo da tali riflessioni, saranno delineate delle ipotesi di iniziative parlamentari e giuridiche.


ESAME DELLE POSSIBILI MODIFICHE E/O DENUNCE DELLE CONVENZIONI DELL'ONU


Introduzione

1. Le politiche in materia di droga sono regolate a livello internazionale, da tre Convenzioni delle Nazioni Unite: Convenzione Unica sulle sostanze stupefacenti del 1961, la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 e la Convenzione di Vienna contro il traffico illegale di stupefacenti del 1988.

La Convenzione sugli stupefacenti del 1961, è un Trattato internazionale concluso nel quadro dell'Organizzazione delle Nazione Unite, il cui oggetto è di prevenire e combattere il flagello della tossicomania con delle misure internazionali coordinate. Essa ha reso nulle tutte le precedenti convenzioni in materia.

Tale Convenzione enuncia nel suo Preambolo come pure nel testo stesso del Trattato (art. 4) il proprio principio di base, cioè che "la detenzione, l'uso, il commercio, la distribuzione, l'importazione, l'esportazione, la fabbricazione e la produzione di sostanze stupefacenti sono limitate esclusivamente a fini medici e scientifici". In parole povere questo testo internazionale da vita alla proibizione ed alla repressione delle droghe illecite nel mondo.

2. Per giungere a questo risultato, le Parti contraenti della Convenzione, che si dichiarono nel Preambolo "preoccupate della salute fisica e morale dell'umanità" si fissano dei principi direttori, la cui messa in opera è affidata a degli organi internazionali di controllo.

Per limitarsi all'essenziale, il testo prevede due forme complementari di controllo: la prima a carattere essenzialmente preventivo, si basa su di un mercato legale, scientifico e medico; la seconda di tipo repressivo, riguarda il traffico illecito, l'uso abusivo e la tossicomania.

La prevenzione mira essenzialmente ad evitare le deviazioni dei circuiti medici o scientifici verso il traffico illecito. La repressione consiste nell'istituzione di una cooperazione penale internazionale in modo da punire e dissuadere i trafficanti.

Il controllo del mercato lecito verte su un insieme di misure preventive nazionali ed internazionali applicabili alle sostanze classificate come stupefacenti (art. 2 e 3). Queste misure consistono nel fornire a degli organi di controllo, la Commissione degli stupefacenti del Consiglio economico e sociale, e l'Organo internazionale di controllo degli stupefacenti (art. 5 a 18), delle stime dei bisogni nazionali in stupefacenti (art. 19), delle statistiche di produzione (art. 20), e dei rapporti regolari destinati ad informarli della situazione nei loro paesi. Questi strumenti permettono di definire una politica di produzione (art. 29), d'importazione (art. 21), d'esportazione (art. 31) e di distribuzione (art. 30) limitata soltanto ai bisogni medici e scientifici. Questa politica è messa in opera al livello nazionale dalle imprese controllate dallo Stato per le sostanze stupefacenti manufatte e per il commercio al minuto (art. 29). Disposizioni proprie alla cultura del papavero da oppio, della foglia di coca
e della cannabis (art. 23 a 28), completano il dispositivo per le materie prime agricole.

Il controllo del traffico illecito, a parere delle Convenzioni, dovrebbe partire dal controllo delle colture. Le produzioni illecite del papavero, della foglia di coca e della cannabis sono in effetti la prima fonte del traffico. Non potendo intervenire alla fonte, il diritto internazionale spera di scoraggiarlo con misure repressive rivolte alla dissuasione dei trafficanti. Tre disposizioni sono previste nella Convenzione Unica: una raccomandazione agli Stati di sottoporre le infrazioni gravi in materia di traffico ad un castigo "adeguato" (art. 36), una misura relativa alla confisca delle sostanze sequestrate (art. 37), e delle misure di assistenza e di cooperazione penale internazionale specialmente in materia di estradizione (art. 35). Questa cooperazione è stata spinta a un punto estremo nella Convenzione di Vienna del 1988 contro il traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope. Accentua in effetti la severità delle disposizioni anteriori concernenti l'estradizione (art. 6), la mutua assisten
za internazionale in campo giuridico (art. 7), le procedure repressive (art. 8) e le disposizioni relative alle colture illecite (art. 14), ma creando nel contempo nuove incriminazioni internazionali (riciclaggio, istigazione), e istituendo una procedura particolare di ricerca dei trafficanti, e di consegne sorvegliate (art. 11).


Ora, si è costretti ad ammettere lo storico fallimento della Convenzione Unica. Non solo non è riuscita ad arginare l'aumento della tossicomania nel mondo - e un confronto tra i dati ufficiali del consumo e la produzione tra gli anni sessanta e novanta nel mondo è sconfortante - ma ancora peggio, essa ha provocato degli effetti perversi, evocati precedentemente, che attualmente sono fonte di gravi inquietudini per la collettività.

Il problema che si pone è dunque di sapere in che modo si possa smantellare in un ottica anti-proibizionista la Convenzione Unica. Prima di esaminare le tecniche di modifica offerte dalla Convenzione stessa e proporre delle ipotesi di modifica concettuale, conviene fissare dei principi di base per meglio motivare l'approccio scelto.


1. I PRINCIPI DI BASE

A) Il principio dell'economia dei mezzi

3. Il primo principio è quello dell'economia dei mezzi che consiste nel modificare il meno possibile il testo degli articoli della Convenzione Unica. Tale principio si giustifica allo stesso tempo per delle ragioni di forma e di fondo.

Da un punto di vista formale è innanzitutto opportuno notare che la Convenzione Unica è stata redatta in inglese, e quindi con una tecnica decisamente anglosassone, i cui risultati non sono sempre degli esempi di capacità di sintesi e di chiarezza. Tale pecca è ancora più evidente nella Convenzione Unica laddove il concetto di "stupefacente", fulcro del controllo internazionale, non è definito da un concetto ma da un semplice rinvio ad una lista di più di cento sostanze classificate....come "stupefacenti"! Conviene dunque limitarsi ad un minimo di modifiche necessarie ed indispensabili per poterla indirizzare nel senso anti-proibizionista.

In merito alla sostanza, si impone una modestia ancora maggiore poiché le fonti giuridiche del controllo internazionale non si limitano alla Convenzione Internazionale del 1961. Quest'ultima non solo è stata oggetto di una revisione attraverso un protocollo del 1972, ma è stata inoltre completata ed emendata da due testi internazionali di vitale importanza: la Convenzione di Vienna del 1971 sugli psicotropi, e soprattutto la Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope ugualmente firmato a Vienna nel 1988.

La prima Convenzione, quasi gemella della Convenzione Unica, istituisce un controllo internazionale decisamente meno rigoroso delle cosiddette sostanze psicotrope, generalmente prodotte dall'industria farmaceutica. La somiglianza della redazione dei due testi permette di trasporre, mutatis mutandis, le modifiche proposte per la Convenzione Unica sugli stupefacenti, alla Convenzione di Vienna sugli psicotropi. E' da sottolineare che qualunque modifica della prima è suscettibile di riflettersi sulla seconda, in considerazione del legame esistente tra i due testi, soprattutto in merito alla classificazione. Cio' non è altro che un'ulteriore giustificazione per corroborare il principio dell'economia dei mezzi.

Al contrario, il principio dell'economia dei mezzi non potrebbe essere applicato alla Convenzione di Vienna del 1988, che è a vocazione essenzialmente repressiva.Adottata in nome della "guerra alla droga", questa Convenzione appare, in una logica antiproibizionista, completamente "irrecuperabile" (salvo per una parte del suo Preambolo). L'unica soluzione consiste nel reclamare la sua abrogazione pura e semplice. Conviene del resto notare che un certo numero di paesi hanno sin ora rifiutato di aderirvi, precisamente per il suo eccessivo rigore.

Questa Convenzione è entrata in applicazione alla fine del 1990, e al 31 dicembre 1993 92 paesi l'avevano ratificata. Per invalidarla sarebbe necessario che gli Stati che l'hanno ratificata, utilizzino la procedura di denuncia (art. 30). Questa Convenzione è ad ogni modo il testo da contestare per tutti gli antiproibizionisti, come nel passato e in modo inverso, la Convenzione di Ginevra del 1925 sull'oppio preparato era "la bestia nera" degli Stati Uniti, desiderosi allora di imporre la loro logica proibizionista.

B. Il principio del ritorno alle fonti


4. Questa rievocazione storica invita a porre un secondo principio direttore al presente studio: il principio del ritorno alle fonti del controllo internazionale. Bisogna in effetti ricordarsi che il controllo istaurato della Convenzione Unica, è ben lungi dall' essere sempre esistito, considerando che le sostanze stupefacenti a più ampio consumo (oppio, coca, cannabis) sono conosciute ed utilizzate da secoli. Anche dall'inizio del controllo internazionale, che incomincia con la Convenzione dell'Aia nel 1912, le misure imposte dal diritto internazionale sono lungi dall'essere totalmente proibizioniste.

Così ad esempio la Convenzione di Ginevra dell'11 febbraio 1925 relativa alla soppressione del commercio e dell'uso dell'oppio preparato, è meno proibitiva di quanto il suo titolo indica. Consente in effetti dei sistemi di produzione e di distribuzione controllati da monopoli di Stato, che forniscono del resto sostanziali risorse fiscali ad alcuni dei paesi firmatari. Così, l'Inghilterra e la Francia hanno prodotto e distribuito oppio nelle loro colonie indiane ed indocinesi fino agli anni cinquanta. Per quanto concerne la Francia, essa ha sfruttato i monopoli marocchini e tunisini del "kif" e del "takouri", nomi tradizionali dati alla mistura di tabacco e di hascisc.

Nel caso dell'oppio, la coesistenza del controllo internazionale con un sistema di distribuzione nazionale è resa possibile dal fatto che le prime Convenzioni internazionali non esprimono in modo chiaro il principio di limitazione ai soli usi medici o scientifici. Così l'art. 9 della Convenzione dell'Aia del 1922 prevede che le Parti debbono limitare l'uso degli stupefacenti ai soli usi medici e "legittimi"; ora il senso di questo aggettivo lascia il posto ad ampie interpretazioni. Come anche l'art. 9 della Convenzione sull'oppio del 1925 prevede solamente che le parti cooperano tra loro affinché impediscano l'uso delle droghe "per tutt'altro uso" che quello medico o scientifico.

Ed è a partire degli anni trenta che, sotto la spinta degli Stati Uniti, la Convenzione di Ginevra del 1931 porrà per la prima volta in modo chiaro il principio della limitazione degli stupefacenti ai soli bisogni medici o scientifici (art. 4). Ora abbiamo visto che è da questo principio che derivava il sistema proibizionista e repressivo (supra N·1). Cosicché, vietando ogni uso delle sostanze stupefacenti altro che medico, il trattato del 1931 modifica in modo storico la portata del controllo internazionale.

Inversamente, se si torna alle fonti del controllo internazionale, basterebbe per porre fine a questa limitazione e ritrovare lo stato anteriore del diritto in cui questo controllo era compatibile con dei sistemi di distribuzione di stupefacenti, aggiungere le parole "o altri" al testo che limita quest'utilizzo ai soli "fini medici o scientifici". L'aggiunta dei termini "o altri" cambia tutto. La limitazione si applica in effetti agli "usi medici, scientifici o altri", ciò che consente degli usi ricreativi, addirittura tossicomaniaci. Ciò non impedisce di lottare contro la tossicomania conformemente ai fini perseguiti dalla Convenzione Unica, temperando il principio del ritorno alle fonti con l'idea di un necessario controllo internazionale delle sostanze stupefacenti.

C) Il principio dell'adattamento

5. L'ultimo principio del presente studio è precisamente il principio di adattamento della Convenzione Unica alla logica antiproibizionista. Perchè, per quanto paradossale possa sembrare, le logiche proibizioniste e antiproibizioniste, a priori antinomiche possono rivelarsi complementari. Più chiaramente, sarebbe opportuno proporre una inflessione o un adattamento del controllo internazionale conservando delle proibizioni parziali, piuttosto che proporre una totale rivoluzione allineando il regime delle droghe illecite a quelli del tabacco e dell'alcool.

Il mantenimento di alcune proibizioni parziali si giustifica in effetti in alcune circostanze, in particolare per delle sostanze il cui uso è particolarmente pericoloso per altrui. Come per esempio il caso della Phencyclidina o P.C.P., paradossalmente sopranominata "polvere d'angelo", che porta a degli atti di follia furiosa (aggressione, automutilazione, ecc..) ed a degli omicidi in serie (caso Sharon TATE). Non si capirebbe l'interesse di fare passare questa sostanza da un regime di proibizione ad un regime di legalizzazione controllata, e cio' tanto più che per quanto la concerne, gli effetti perversi della coppia proibizione-repressione non si fanno sentire in modo significativo.

Esistono in effetti proibizioni riuscite, dal momento che sono parziali. Così la proibizione dell'assenzio in Francia realizzata da una legge del 1915, che ebbe l'accortezza di proibire una sola categoria di alcool, la più pericolosa per la salute, lasciando a disposizione dei consumatori degli alcool di sostituzione, come gli aperitivi all'anisetta, è considerato un successo sanitario e sociale. Si potrebbero citare altri esempi come la proibizione dell'etere in Irlanda o delle anfetamine in Giappone.


II. LE TECNICHE DI MODIFICA DELLA CONVENZIONE UNICA

6. Le tecniche di modifica della Convenzione Unica sono previste dalle disposizioni convenzionali stesse che consentono di ricorrere a quattro procedimenti d'interesse disuguale: le riserve (articoli 49 e 50 par. 1), la denuncia (articolo 46 par. 2), il declassamento (articolo 3 par. 3), e l'emendamento (articolo 47 par. 4).


Par. 1. La tecnica delle riserve degli articoli 49 e 50.

7. La possibilità per uno stato di emettere delle riserve su alcune disposizioni della Convenzione Unica è interessante, perché permette di scartare l'applicazione di queste disposizioni in maniera uniforme per l'insieme delle Parti.

Tale possibilità di presentare delle riserve è comunque doppiamente limitata dai testi. Da una parte, in linea di principio è utilizzabile soltanto per alcune disposizioni limitatamente enunciate negli articoli 49 e 50, e dall'altra è possibile soltanto al momento della firma, della ratifica o dell'adesione.

La limitazione delle disposizioni interessate dalle riserve varia secondo che si tratta di riserve transitorie o di riserve definitive. Per le prime, trattate all'articolo 49, la Convenzione prevede:
"Una Parte può, al momento della firma, della ratifica o dell'adesione, riservarsi il diritto di autorizzare temporaneamente in uno dei suoi territori:
a) l'uso dell'oppio per scopi semi-terapeutici;
b) l'uso dell'oppio da fumo;
c) la masticazione della foglia di coca;
d) l'uso della cannabis, della resina di cannabis, di estratti e tinture di cannabis per scopi non terapeutici;
e) la produzione, la fabbricazione e il commercio degli stupefacenti menzionati dal comma a) al comma d) per gli scopi indicati nei suddetti comma.

Alcuni Stati hanno approfittato della possibilità di autorizzare dei consumi tradizionali, come l'India e il Pakistan per l'oppio da fumo, la Bolivia e il Perù per la foglia da coca. Si tratta qui di un eccezione notevole al principio di limitazione delle sostanze stupefacenti ai soli usi medici o scientifici che ispira la Convenzione Unica, ed al tempo stesso un riconoscimento di carattere tradizionale di alcune piante coltivate e usate da secoli dalle popolazioni locali, specialmente contadine.

Purtroppo, questa riserva transitoria è sottomessa a severe condizioni, sia per la sua durata che il regime stesso cui è integrata. L'articolo 49 della Convenzione Unica prosegue in effetti come segue:

"2. Le riserve fatte in forza del paragrafo 1 saranno sottoposte alle seguenti limitazioni:

a) potranno essere autorizzate le attività menzionate al paragrafo 1 nella misura in cui esse sono considerate tradizionali nei territori per i quali viene fatta la riserva e vi erano autorizzate alla data dell'1· gennaio 1961;

b) non potrà essere autorizzata l'esportazione degli stupefacenti menzionati al paragrafo 1 per gli scopi indicati nel suddetto paragrafo e destinati ad uno stato non Parte, o ad un territorio al quale non si applichi la presente convenzione, in base all'art.42;

c) saranno autorizzate a fumare l'oppio soltanto le persone registrate a tal fine dalle autorità competenti prima dell'1· gennaio 1964;

d) l'uso dell'oppio per scopi semi-terapeutici dovrà essere abolito al termine di 15 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41;

e) la masticazione della foglia di coca dovrà essere abolita al termine di 25 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41;

f) l'uso della cannabis per scopi diversi da quelli medici e scientifici dovrà cessare al più presto possibile e in ogni caso al termine di 25 anni dall'entrata in vigore della presente convenzione, come previsto al paragrafo 1 dell'art.41

g) la produzione, la fabbricazione e il commercio degli stupefacenti menzionati al paragrafo 1 per gli usi indicati nel suddetto paragrafo dovranno essere ridotti fino ad essere aboliti contemporaneamente al loro uso".

Risulta in queste disposizioni che in teoria l'uso dell'oppio da fumo, ridotto progressivamente, dovrebbe essere scomparso dal 13 dicembre 1979. In quanto alle pratiche di masticazione della foglia di coca e di uso della cannabis e della sua resina, queste sarebbero dovute cessare al più tardi il 12 dicembre 1989.

Queste date fatidiche sono oggi superate, ma l'Organo internazionale degli stupefacenti ha ammesso che "non era possibile abolire la masticazione della foglia di coca entro il 1989".

Si valuta in effetti che esistono ancora oggi circa otto milioni di "coqueros", e la difficoltà di sostituire il valore nutritivo della foglia di coca nei paesi andini è notevole. L'Organizzazione delle Nazioni Unite ha dovuto ammettere che il problema si complica per il fatto che le popolazioni locali masticano la foglia di coca per prevenire gli effetti della stanchezza e della fame.

10. Ricordiamo per altro che esistono altre possibilità per le Parti contraenti di fare delle riserve definitive in base all'articolo 50. Queste ultime ad ogni modo si applicano unicamente agli articoli specifici della Convenzione che trattano rispettivamente del regime delle valutazioni e delle statistiche, sulle misure correttive per assicurare l'esecuzione della Convenzione nei confronti di uno stato recalcitrante e sulla soluzione di controversie tra le parti davanti alla Corte Internazionale di Giustizia.

In conclusione, bisogna riconoscere che l'utilizzo della tecnica delle riserve non potrebbe essere di un grande aiuto per adattare la Convenzione al contesto antiproibizionista. La ragione essenziale è del resto di ordine procedurale, in quanto tali riserve debbono essere espresse nel momento in cui una Parte firma, ratifica, o aderisce alla Convenzione Unica. Il tempo per presentare delle riserve è ormai scaduto, essendo trascorso molto tempo da quando i settantatre Stati hanno aderito alla Convenzione, e gli altri cinquanta vi si sono affiancati.

PAR. 2 La tecnica della denuncia dell'articolo 46.

11. La denuncia della Convenzione Unica è una procedura aperta alle Parti contraenti il cui regime è cosi definito dall'articolo 46:

"1. Allo scadere di un periodo di due anni dalla data di entrata in vigore della presente convenzione (art. 41, paragrafo 1) qualsiasi Parte, a nome proprio o a nome di un territorio che rappresenta sul piano internazionale ... potrà denunciare la presente convenzione, depositando a tal fine uno strumento presso il Segretario Generale.

2. Se il Segretario Generale riceve la denuncia prima del 1· luglio o in tale data, essa avrà effetto dall'1· gennaio dell'anno seguente; se la denuncia è ricevuta dopo l'1 luglio, essa avrà effetto come se fosse stata ricevuta nell'anno successivo prima del 1 luglio o in tale data.

3. La presente convenzione non sarà più valida qualora, a seguito di denunzie notificate in conformità alla disposizione del paragrafo 1, le condizioni della sua entrata in vigore previste al paragrafo 1 dell'art.41, cessano di essere adempiute".

Dal 13 dicembre 1966, la denuncia della Convenzione Unica può dunque essere effettuata da una Parte contraente ad ogni momento. (Se una tale denuncia avvenisse, costituirebbe un avvenimento storico, nella misura in cui il numero dei firmatari della Convenzione Unica non ha mai smesso di crescere dalla sua entrata in vigore. Le settantatre parti firmatarie della Convenzione sono oggi più di centoventi).

Ora l'articolo 46 che rimanda all'articolo 41 della stessa Convenzione quanto alla definizione delle condizioni d'entrata in vigore, fissa a quaranta Stati firmatari, il minimo delle Parti contraenti perchè essa possa entrare in applicazione. E' chiaro dunque che affinché la Convenzione espiri, più di ottanta Stati Parti alla stessa dovrebbero notificare la denuncia presso il Segretario Generale delle Nazioni Unite. Tale ipotesi rimane per il momento puramente teorica.

Ciò che rimane comunque possibile, è la denuncia della Convenzione da parte di uno Stato o un gruppo di Stati. In questa ipotesi, conviene sottolineare che la procedura di denuncia dell'articolo 46 è estremamente semplice. E' sufficiente che la parte contraente deponga presso il Segretario generale delle Nazioni Unite uno strumento scritto denunciando la Convenzione per il suo paese o un suo territorio. L'unica restrizione al potere dello Stato è l'esigenza di un periodo minimo di attesa di sei mesi tra la data di ricezione da parte del Segretario Generale ed il giorno in cui questa denuncia diventerà effettiva (articolo 46 par.2). La ragion d'essere di questa regola viene dal fatto che le Parti debbano fornire delle stime e statistiche all'Organo per ogni anno calendariale, e che si debba dare tempo agli organi internazionali per registrare e controllare questi dati.

In conclusione, la procedura di denuncia è largamente aperta agli Stati, ma di relativo interesse poiché il vero fine è di creare un'alternativa al sistema in vigore. In assenza di tale alternativa una campagna condotta unicamente per denunciare la Convenzione rischierebbe di essere contro producente. Per quanto riguarda specificatamente la Convenzione del 1988, che come si è visto non puo' essere emendata, tale tecnica è da usare necessariamente.

3. La tecnica dei declassamenti dell'articolo 3

12. La tecnica dei declassamenti dell'articolo 3 della Convenzione Unica è interessante perché permette di agire contemporaneamente sulla lista delle sostanze classificate, e sul regime nel quale sono integrate. E' inoltre utilizzabile ad ogni momento, su iniziativa di qualsiasi Parte contraente, affrontando uno dei punti più discutibili del controllo internazionale: la classifica delle sostanze stupefacenti nelle tabelle della Convenzione Unica.

Ricordiamo che quest'ultima suddivide più di un centinaio di sostanze classificate in quattro tabelle cosi composte:

- Tabella I: comprende gli oppiacei naturali (oppio) e semi-sintetici (morfina, eroina), i derivati della coca (cocaina) e della cannabis (hascisc) e numerose sostanze sintetiche (petidina, metadone...);

- Tabella II: comprende le sostanze utilizzate a fini medici che richiedono un controllo meno severo in ragione del minor rischio di abuso. Ne fanno parte un oppiaceo naturale (codeina) e delle sostanze sintetiche (propiram, destropropossifene);

- Tabella III: E' la tabella degli esoneri. Esclude i preparati farmaceutici a base di sostanze che non generano l'abuso o effetti nocivi. E' il caso di alcune polveri e liquori con un contenuto minimo d'oppio.

- Tabella IV: Comprende alcune droghe della Tabella I considerate particolarmente pericolose e con un valore terapeutico molto limitato. Vi si trovano gli oppiacei semisintetici (eroina, desomorfina) o sintetici (cetomebidone, etorfina), la cannabis e la resina di cannabis.

Tali tabelle dimostrano che il criterio principale di classificazione di una sostanza rimane quello dell'uso medico. In forza del principio secondo il quale, l'unico uso lecito è quello a fini medici o scientifici (art. 4); le piante o le sostanze che non servono a tali fini sono quindi considerate particolarmente pericolose. E' il caso della cannabis e della resina classificata nel gruppo IV con l'eroina per il solo motivo che non hanno alcun utilità terapeutica. Una motivazione piuttosto discutibile, perché le applicazioni mediche della cannabis potrebbero risultare numerose in un sistema di legalizzazione controllata. Inoltre, l'arbitrio di una tale classifica è denunciato da numerosi autori.

13. Uno dei principali motivi di contestazione concerne la differenza di trattamento tra stupefacenti e psicotropi. Storicamente questa emana dal rifiuto (per una voce sola, durante i dibattiti preparatori alla Convenzione Unica), di classificare i barbiturici tra le sostanze internazionalmente controllate.

Questo rifiuto è in effetti in parte all'origine della Convenzione sugli psicotropi adottata a Vienna nel 1971. Tale era la richiesta dai paesi in via di sviluppo che non coglievano la differenza tra gli psicotropi naturali (oppio, coca, cannabis) e gli psicotropi sintetici dell'industria farmaceutica (anfetamine, barbiturici, allucinogeni...). Così per esempio i barbiturici, le anfetamine e gli allucinogeni di sintesi (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sono delle sostanze nettamente più potenti e generano tossicomania più della cannabis o della foglia di coca. Ebbene, fino a quella data non erano sottoposte a nessun controllo internazionale. L'iniquità di tale situazione ha dunque portato l'Onu a sottoporre a controllo le sostanze psicotrope, che sono cosi classificate dalla Convenzione di Vienna (art. 1) in quattro tabelle:

- Tabella I: comprende le droghe pericolose che creano un serio rischio per la sanità e di scarso o nullo valore terapeutico. Vi troviamo degli allucinogeni sintetici (LSD 25, DMT) e il tetraidrocannabinolo (THC).

- Tabella II: comprende degli stimolanti di tipo anfetaminico di utilità terapeutica limitata e degli analgesici come la fenciclidina, che non ha alcun valore terapeutico per l'uomo.

- Tabella III: comprende i barbiturici ad azione rapida e media oggetto di seri abusi, benché siano comunque utili in terapeutica.

- Tabella IV: comprende degli ipnotici, dei tranquillanti (benzodiazepini) e degli analgesici che generano una dipendenza notevole ma sono largamente utilizzati in terapeutica.

Questa classificazione riprende il criterio dell'utilizzazione terapeutica, ma è in realtà approssimativamente fondato sull'appartenenza della sostanza ad uno dei quattro gruppi farmacologici seguenti: allucinogeni (Tabella I), anfetamine (Tabella II), barbiturici (Tabella III), tranquillanti (Tabella IV).

E' sorprendente constatare che le classificazioni comparate di stupefacenti e psicotropi non coincidano assolutamente con la pericolosità sanitaria e sociale dei prodotti in causa. Sostanze che provocano una leggera dipendenza sono classificate tra gli stupefacenti, mentre sostanze che generano una forte tossicomania si trovano tra gli psicotropi. Siamo ugualmente sorpresi nel costatare che in diritto internazionale, l'LSD, la mescalina, la psilocibina e altri allucinogeni sintetici DMT, STP... non sono considerati degli stupefacenti, bensi' degli psicotropi. E' difficile spiegare perché una pianta che contiene al massimo il 3% di principio attivo è trattata con più severità della sostanza pura al 100%.

Questa incoerenza ed altre ancora, conducono quindi alla necessità di rimettere ordine in queste tabelle, utilizzando per un certo numero di sostanze stupefacenti, la procedura del declassamento. Quest'ultima consente di farle passare da una tabella all'altra, e perfino di farle "uscire" dalle tabelle, riclassificandole tra gli psicotropi, oppure togliendole del tutto dalla lista delle sostanze internazionalmente controllate.

14. La possibilità per una Parte Contraente di chiedere nell'ambito della Convenzione Unica, il declassamento di una sostanza da una tabella all'altra, o addirittura la soppressione pura e semplice di questa sostanza da una delle tabelle della Convenzione, è prevista dall'articolo 3 che definisce le condizioni di modifica del campo di applicazione del controllo internazionale.

Questo testo precisa:

"1. Se una Parte o l'Organizzazione mondiale della Sanità è in possesso d'informazioni che, a suo giudizio, rendono necessario modificare una delle tabelle, essa invierà al Segretario Generale una notifica corredata di tutte le informazioni relative, a sostegno della stessa.

2. Il Segretario Generale comunicherà tale notifica e le informazioni che egli riterrà pertinenti alle Parti, alla Commissione e, se la notifica è stata inviata da una delle Parti, all'Organizzazione mondiale della sanità.

3. Se una notifica si riferisce a una sostanza che non sia già elencata nella tabella I o nella tabella II :

i) Tutte le Parti esamineranno, tenuto conto delle informazioni di cui dispongono, la possibilità di applicare provvisoriamente alla sostanza tutte le misure di controllo applicabili agli stupefacenti di cui alla tabella I;

ii) In attesa della sua decisione, presa in forza del sub-paragrafo iii) del presente paragrafo, la Commissione può decidere che le Parti applichino provvisoriamente a detta sostanza tutte le misure di controllo applicabili agli stupefacenti di cui alla tabella I. Le Parti applicheranno provvisoriamente tali misure alla sostanza in questione;

iii) Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che tale sostanza può dar luogo ad abusi analoghi e causare effetti nocivi analoghi a quelli degli stupefacenti di cui alla tabella I o di cui alla tabella II, o che essa è trasformabile in stupefacente, ne informerà la Commissione la quale potrà allora decidere, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, che tale sostanza venga inserita nella tabella I o nella tabella II.

4. Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che un preparato non può, a causa delle sostanze che contiene, dar luogo ad abusi e causare effetti nocivi (paragrafo 3) e che lo stupefacente che essa contiene non è facilmente estraibile, la Commissione, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, potrà inserire tale preparato nella tabella III.

5. Se l'Organizzazione mondiale della sanità constata che uno stupefacente di cui alla tabella I può con particolare facilità dar luogo ad abusi e causare effetti nocivi (paragrafo 3), e che tale danno non è compensato da apprezzabili vantaggi terapeutici che possono essere offerti soltanto dalle sostanze della tabella IV, la Commissione può, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, inserire tale stupefacente nella tabella IV.

6. Quando una notifica si riferisce a uno stupefacente di cui alla tabella I o di cui alla tabella II o a un preparato di cui alla tabella III, la Commissione, prescindendo dall'azione prevista dal paragrafo 5, può, secondo la raccomandazione dell'Organizzazione mondiale della sanità, modificare l'una o l'altra tabella sia:

a) trasferendo uno stupefacente dalla tabella I alla tabella II o dalla tabella III alla tabella I; o

b) cancellando dalla tabella uno stupefacente o un preparato secondo il caso da una tabella".

La possibilità di declassamento di una sostanza da una tabella all'altra, o la radiazione pura e semplice di questa sostanza dall'insieme delle tabelle non lascia nessun dubbio. E' stata d'altronde utilizzata nel passato dagli Stati Uniti per il destropropossifene. Questo derivato del metadone, classificato come sostanza di riferimento della Tabella II dalla Convenzione Unica è stato declassato l'anno successivo la sua adozione, per essere finalmente reintrodotto nella Tabella II nel 1981. Quest'esempio di declassamento non è molto edificante, perché appare ispirarsi a delle considerazioni economiche a scapito di considerazioni sanitarie.

E' comunque possibile applicare questa tecnica per esempio alla cannabis e alla sua resina, che si potrebbero innanzitutto radiare dalla Tabella IV degli stupefacenti più pericolosi dove l'evidenza prova che non siano ben collocate, e anche dalla Tabella I dove la loro classificazione è molto discutibile. Si potrebbero per esempio trasferire nella Tabella IV della Convenzione di Vienna accanto agli ipnotici e i tranquillanti minori.

La Convenzione di Vienna prevede in effetti tale possibilità nel suo articolo 2 ma secondo il Commento ufficiale: "la cannabis, la resina di cannabis o la foglia di coca potrebbero essere radiati dalla Commissione delle Tabelle della Convenzione Unica e quindi, essere ritirati dal controllo istituito da questa Convenzione sugli stupefacenti, tranne che per le misure di controllo enunciate all'articolo 26 e all'articolo 28 paragrafo 1". Questo linguaggio sibillino significa che il declassamento della cannabis dalla Convenzione Unica, e il suo eventuale reinserimento nella Convenzione di Vienna, non cambia nulla in merito alle disposizioni e alle proibizioni che riguardano la sua cultura (art. 26 e 28 della Convenzione Unica).

Il discorso è comunque analogo per il regime della foglia di coca e dell'oppio. La Commissione non potrebbe sopprimere il divieto della coltura di queste piante con un semplice declassamento. Questa restrizione, particolare alle piante coltivate controllate internazionalmente, diminuisce l'interesse della tecnica del declassamento per le droghe naturali coltivate nel Terzo Mondo. Ma comunque non le sopprime.

15. In ogni caso la tecnica del declassamento è possibile senza restrizioni per le altre sostanze stupefacenti. Si può per esempio utilizzarla per trasferire una parte degli stupefacenti meno tossici verso gli psicotropi, senza alcuna modifica della Convenzione Unica. Basta seguire la procedura imposta dal suo articolo 3.

Abbiamo visto che questa può prendere il via dall'iniziativa di una Parte o dell'Organizzazione Mondiale della Sanità (MOSA) che deve indirizzare al Segretario Generale una notifica accompagnata da informazioni che giustificano la sua richiesta di declassamento. Il Segretario Generale comunica questa notifica alle Parti e alla Commissione. Se la notifica è stata inviata da una Parte, essa è tenuta a trasmetterla a l'OMS.

Questa Organizzazione internazionale svolge un ruolo centrale in materia di declassamento come esperto tecnico dell'ONU in materia di sanità pubblica. Secondo l'articolo 3-6 deve emettere una raccomandazione che concerne la Tabella da modificare accompagnata dai motivi che giustificano questo declassamento. In pratica, l'OMS ha i poteri per fare ogni raccomandazione che reputa opportuna.

Tuttavia la sua raccomandazione non vincola l'insieme delle Parti contraenti ne gli organi internazionali previsti dalla Convenzione. E' soltanto una tappa nella procedura di classamento o di declassamento. Il potere di procedere appartiene in realtà alla Commissione degli stupefacenti del Consiglio economico e sociale, l'unica ad essere abilitata dall'articolo 3 a modificare le tabelle.

Inoltre, se si suppone che la Commissione, dopo il parere dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, accetti su proposta di una Parte contraente, di declassare una delle sostanze prima enunciate, questo declassamento si considera acquisito soltanto se il procedimento non viene interrotto. L'articolo 3 della Convenzione Unica prevede in effetti varie possibilità di blocco nella parte seguente della procedura:

"7. Ogni decisione della Commissione presa in applicazione del presente articolo sarà comunicata dal Segretario Generale a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, agli Stati non membri Parti della presente Convenzione, all'Organizzazione mondiale della sanità. La decisione entrerà in vigore per ciascuna Parte, dalla data di ricevimento della summenzionata comunicazione, e le Parti adotteranno allora tutte le misure richieste dalla presente convenzione.

8. a) Ogni decisione della Commissione di modificare una tabella sarà sottoposta all'esame del Consiglio se una Parte ne fa domanda entro 90 giorni dal ricevimento della notifica della decisione. Tale domanda sarà presentata al Segretario Generale corredata di tutte le informazioni pertinenti.

b) Il Segretario Generale farà pervenire copia di tale domanda e delle informazioni pertinenti alla Commissione, all'Organizzazione mondiale della sanità e a tutte le Parti, che inviterà a presentare le proprie osservazioni entro 90 giorni. Tutte le osservazioni ricevute saranno sottoposte all'esame del Consiglio.

c) Il Consiglio potrà confermare, modificare o annullare la decisione della Commissione; esso deciderà in ultima istanza. La sua decisione sarà notificata a tutti gli Stati membri dell'Organizzazione delle Nazioni Unite, agli Stati non membri Parti della presente convenzione, alla Commissione, all'Organizzazione mondiale della Sanità e all'Organo.

d) In attesa dell'esame da parte del Consiglio, la decisione della Commissione resterà in vigore.

9. Le decisioni della Commissione adottate in applicazione del presente articolo non saranno sottoposte all'esame previsto dall'art. 7".

Risulta da questa redazione che se un solo Stato ne fa la richiesta, è il Consiglio economico e sociale stesso che deve confermare o meno la decisione della Commissione. Ricordiamo che il Consiglio è composto da cinquantaquattro rappresentanti degli Stati firmatari della Convenzione, e che delibera alla maggioranza semplice sulle richieste che gli vengono presentate.

In conclusione, ci si può chiedere se la tecnica del declassamento presenta un vero e proprio interesse in una logica antiproibizionista. Certo consente in teoria l'attenuazione della rigidità del controllo, e anche la sua soppressione a favore di un sistema di legalizzazione controllata.
Consente anche un trasferimento massiccio dell'insieme o di una parte degli stupefacenti verso gli psicotropi, il cui regime è decisamente meno rigido.

Bisogna tuttavia notare che la tecnica del declassamento, senza modificare la Convenzione per gli stupefacenti naturali (oppio, coca, cannabis), è praticamente vietata e che rimane subordinata per l'insieme degli altri stupefacenti a delle decisioni di organi di controllo (Commissione, Consiglio) assunte alla maggioranza degli Stati firmatari. In definitiva, è quasi altrettanto difficile declassare una sostanza da una Tabella all'altra che emendare la Convenzione Unica, e questo riduce l'interesse del declassamento in confronto alla modifica della Convenzione per via di emendamento.

PAR 4. La procedura di emendamento dell'articolo 47.

16. L'articolo 47 della Convenzione Unica prevede la possibilità per le Parti contraenti di chiedere delle modifiche alla Convenzione per via di emendamento. Il testo è così redatto:

"1. Ciascuna Parte potrà proporre un emendamento alla presente convenzione. Il testo del suddetto emendamento e le relative motivazioni dovranno essere comunicati al Segretario generale che li trasmetterà alle Parti e al Consiglio. Il Consiglio potrà decidere:

a) sia di convocare una conferenza, secondo quanto previsto al paragrafo 4 dell'art. 62 della Carta delle Nazioni Unite, per esaminare l'emendamento proposto;

b) sia di domandare alle Parti se accettano l'emendamento proposto e di invitarle eventualmente a presentare al Consiglio le loro osservazioni a riguardo.

2. Se un progetto di emendamento, distribuito secondo quanto previsto dal paragrafo I, b) del presente articolo, non viene respinto da alcuna Parte entro i 18 mesi che seguono la sua comunicazione, esso entrerà immediatamente in vigore. Se tuttavia tale progetto viene respinto da una Parte, il Consiglio potrà decidere tenendo conto delle osservazioni delle Parti, se sia opportuno convocare una conferenza incaricata di esaminare il predetto emendamento".

La procedura di emendamento alla Convenzione Unica esige dunque che una Parte contraente porti questo emendamento davanti al Consiglio economico e sociale dell'ONU. Il Consiglio svolge un ruolo centrale nella procedura.
Esso dispone di un potere quasi discrezionale nei confronti della richiesta di emendamento che gli viene presentata. Il testo precisa in effetti "che potrà decidere", sia di convocare una Conferenza destinata a rivedere la Convenzione Unica, sia di sottoporre l'emendamento all'approvazione diretta delle Parti contraenti. Potrebbe anche, in forza dei potere che gli attribuisce la Carta delle Nazione Unite, assumere nei confronti dell'emendamento presentato conformemente all'articolo 30, una decisione diversa da quella che prevede il detto articolo. In particolare, rifiutare di pronunciarsi sul progetto di emendamento.

Bisogna infine notare che la via della revisione con l'accettazione individuale delle Parti firmatarie, rende estremamente aleatoria la procedura di emendamento. In effetti, dal momento che il Segretario generale ha inviato ai diversi Stati firmatari la proposta di emendamento, questi ultimi hanno un periodo di diciotto mesi per dare o meno la loro approvazione. Basterebbe quindi che nel corso di tale periodo, un solo Stato si opponga all'emendamento proposto perché la possibilità dell'articolo 47-1.b sia bloccata. E' per tale motivo che la soluzione migliore è quella che comporta la convocazione di una conferenza delle parti contraenti

Alla luce di queste considerazioni non ci resta che concludere sostenendo che bisogna avvalersi della tecnica dell'emendamento, al fine di innestare la procedura prevista dall'art 47.


III. IL CONTENUTO DELLE MODIFICHE DELLA CONVENZIONE UNICA

17. Sulla base del principio dell'economia dei mezzi che ispira la presente consultazione (supra n·3), il contenuto degli emendamenti proposti è ridotto al minimo, in modo da modificare l'orientamento della Convenzione senza violarla. Ad ogni modo non sarebbe opportuno conservare la logica della "guerra alla droga" cui s'ispirano i testi internazionali, e in particolar modo i Preamboli delle Convenzioni sugli stupefacenti.

E' per questo che è stato innanzitutto proposto di adottare importanti emendamenti al Preambolo della Convenzione in modo da definire i nuovi orientamenti del controllo internazionale (A) prima di suggerire delle modifiche o delle aggiunte agli articoli della Convenzione (B)

A. - Gli emendamenti al Preambolo

18. Come molti trattati multilaterali, i testi internazionali relativi agli stupefacenti sono preceduti da un Preambolo in forma di dichiarazione d'intenti. Nella Convenzione Unica come nelle Convenzioni di Vienna del 1971 e 1988, le Parti contraenti adottano un testo che fissa gli obbiettivi della Convenzione, ed è indispensabile citarlo prima di proporne una nuova redazione.

Il Preambolo della Convenzione Unica è redatto come segue:

"Le Parti,

Preoccupate della salute fisica e morale dell'umanità,

Riconoscendo che l'uso medico degli stupefacenti è indispensabile al fine di alleviare il dolore e che le misure volute devono essere prese al fine di assicurare che gli stupefacenti siano disponibili a tale scopo,

Riconoscendo che la tossicomania è un flagello per l'individuo e costituisce un pericolo economico e sociale per l'umanità,

Coscienti del dovere che loro incombe di prevenire e combattere tale flagello,

Considerando che per essere efficaci le misure prese contro l'abuso degli stupefacenti devono essere coordinate e universali,

Ritenendo che un'azione universale di questo genere richiede una cooperazione internazionale guidata dagli stessi principi e mirante a fini comuni,

Riconoscendo la competenza dell'Organizzazione delle Nazione Unite in materia di controllo degli stupefacenti e desiderose che gli organi internazionali interessati siano raggruppati nel quadro di questa organizzazione,

Desiderose di concludere una convenzione internazionale accettabile da tutti, diretta a sostituire la maggior parte dei trattati esistenti relativi agli stupefacenti, limitando l'uso degli stupefacenti a fini medici e scientifici e stabilendo una costante cooperazione internazionale per rendere operanti tali principi e raggiungere tali fini,

Convengono quanto segue:"

Dietro l'apparente banalità del linguaggio, questo testo fissa tre principi fondamentali. Innanzitutto stabilisce che l'uso degli stupefacenti deve essere riservato a fini medici, poi si fissa come obbiettivo la lotta con