Palazzo di Vetro al bivio: nato 60 anni fa, oggi è in crisi profonda. Un saggio di Paolo Mastrolilli cerca di capire le cause.

di Un fantasma si aggira per i corridoi del Palazzo di Vetro, lungo le rive dell’East River a New York. E’ la nobile idea di «salvare le future generazioni dal flagello della guerra», su cui l’Onu era stata fondata nel 1945.

A sessant’anni dalla sua nascita, l’Organizzazione delle Nazioni Unite vive una crisi senza precedenti. Durante l’intero arco della Guerra Fredda era stata paralizzata dai veti incrociati delle superpotenze, diventando una camera di compensazione dove si alzava la voce invece delle armi, senza però combinare molto sul piano pratico. Un classico esempio era stata la drammatica crisi dei missili a Cuba, quando l’ambasciatore americano Adlai Stevenson aveva mostrato al mondo le foto delle installazioni militari sovietiche sull’isola caraibica. Secondo i critici, anche allora il Palazzo di Vetro aveva fallito nel suo scopo, perché la guerra nucleare non era stata evitata dai timidi appelli al dialogo lanciati dal segretario generale U Thant, ma piuttosto dalla minaccia del presidente Kennedy di usare la forza per occupare L’Avana. Secondo i sostenitori, invece, l’Onu aveva svolto appieno il suo compito di palcoscenico mondiale, consentendo agli americani di mettere i sovietici con le spalle al muro davanti all’opinione pubblica internazionale.

Dispute del genere erano accettate durante la Guerra Fredda, perché in fondo all’epoca nessuno si aspettava che le Nazioni Unite riuscissero a scavalcare i confini ben delimitati che le superpotenze avevano imposto alla loro missione. Con il 1989, però, la percezione era cambiata. Il crollo dell’Urss e la fine del confronto fra i due blocchi avevano spinto il presidente americano George Bush padre a proclamare che l’umanità stava osservando l’alba di un «nuovo ordine mondiale». Lavorare per la pace tornava a essere possibile e il Palazzo di Vetro, libero dalle catene della Guerra Fredda, poteva guidare questo nuovo ordine, realizzando finalmente gli obiettivi che Franklin Delano Roosevelt e altri leader illuminati gli avevano assegnato nel 1945.

Qualche successo, in effetti, era stato raggiunto, ad esempio nella mediazione per concludere la guerra tra Iraq e Iran, l’assistenza per il ritiro di Mosca dall’Afghanistan, il sostegno della coalizione che aveva spinto Saddam fuori dal Kuwait, la liberazione degli ostaggi occidentali in Libano e le elezioni democratiche in Cambogia. Ma proprio le speranze suscitate da questi primi risultati avevano reso ancora più dura la delusione, quando l’Onu non era riuscita a fermare la guerra in Somalia, Bosnia e Ruanda.

La crisi ha raggiunto il suo culmine all’inizio del 2003, quando l’Onu si è spaccata sulla guerra in Iraq. Il Palazzo di Vetro non è riuscito né ad impedire l’invasione americana, né a legittimarla, fallendo in tal modo tanto agli occhi dei pacifisti, quanto a quelli degli interventisti. Come se non bastasse, a tutto ciò si è aggiunta l’inchiesta sulla gestione del programma «Petrolio per Cibo», ritenuta da alcuni una manovra politica dei conservatori americani per far pagare al segretario generale Kofi Annan l’opposizione alla guerra, ma che secondo altri dimostra davvero i limiti operativi delle Nazioni Unite.

Questi gravi problemi hanno esposto l’organizzazione di New York a un bombardamento di critiche. Come ha scritto lo storico di Yale Paul Kennedy, «la destra accusa l’Onu di essere troppo morbida nei confronti del terrorismo, di tollerare i regimi dittatoriali, di avere un pregiudizio contro Israele, e di concedere ancora a Paesi come la Francia l’anacronistico diritto di veto. La sinistra si risente per l’egemonia sul Palazzo di Vetro dei cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, per la sua incapacità di produrre una maggiore equità economica globale, per il potere senza controlli della Banca Mondiale e del Fondo monetario internazionale, e per il fallimento nel realizzare le visioni così nobilmente espresse nella Carta del 1945. Nessuna delle due parti dimostra la benché minima comprensione del perché l’Onu sia così». Eppure le critiche hanno spinto diversi esperti di politica estera, negli ambienti neoconservatori americani ma non solo, a lanciare una campagna per chiudere il Palazzo di Vetro. Secondo loro le Nazioni Unite sono inutili, quando non risultano decisamente dannose. Quindi bisognerebbe sostituirle con un’alleanza delle democrazie, aperta solo ai Paesi che condividono i principi e i valori della forma di governo rappresentativa.

Al di là del merito di tutte le critiche e di tutte le proposte, è chiaro che l’Onu è vittima di un grave equivoco. In certi casi si tratta di un errore commesso in buona fede, in altri di una manovra ideologica condotta deliberatamente per affossarla. Il Palazzo di Vetro, infatti, non è l’onnipotente supergoverno del mondo che la sinistra invoca e la destra aborrisce, con poteri autonomi di intervento e soluzione delle crisi. E’ soprattutto un punto d’incontro dove i 191 Paesi del pianeta discutono, e possibilmente risolvono, i loro problemi. L’Onu non ha un potere esecutivo simile agli Stati, non possiede un esercito, e nemmeno risorse economiche indipendenti. Ha un bilancio annuale di circa tre miliardi di dollari, oltre 130 volte più piccolo di quello del Pentagono. Si regge sui contributi dei membri, che possono sempre decidere di interrompere i pagamenti, come hanno fatto gli Stati Uniti per lungo tempo durante gli Anni Novanta. Ha 52.100 dipendenti, che in termini numerici la rendono poco più grande del Dipartimento di Polizia di New York. Il segretario generale possiede una certa autonomia quando decide di usare la sua autorità morale per iniziative diplomatiche, ma non può mandare caschi blu in giro per il mondo a piacimento, e alla fine dipende comunque dalle decisioni dei Paesi membri. Le agenzie e i programmi, come la Banca Mondiale o l’Unicef, hanno un certo margine nello svolgimento dei propri compiti istituzionali, ma anche loro sono subordinati ai finanziamenti e alle scelte degli Stati.

Il Consiglio di Sicurezza - non il segretariato o la burocrazia del Palazzo di Vetro - ha invece il potere di approvare risoluzioni vincolanti sul piano legale, che possono includere l’uso della forza per imporne l’applicazione. Ma il Consiglio è formato dagli Stati membri, che quindi hanno l’ultima parola su tutte le decisioni operative. Le risoluzioni sono documenti importanti perché la loro legittimità deriva dal carattere universale dell’Organizzazione, ma per costruire il consenso necessario a ottenerle bisogna pagare il prezzo politico della mediazione, del dibattito e del compromesso, a cui molti sono insofferenti. Il loro rispetto, poi, si regge su due fattori: la disponibilità degli Stati interessati ad accettarle, e la determinazione di tutti gli altri Paesi a usare la forza per applicarle, quando e prevista. Ma queste decisioni, come è successo nel caso della Somalia, della Bosnia, del Ruanda e anche dell’Iraq, vengono assunte nelle capitali, non nei corridoi del Palazzo di Vetro. Le stesse questioni che più premono agli Stati Uniti, come la definizione del terrorismo e il via libera alla guerra preventiva per combatterlo, dipendono dalle scelte degli Stati. Il segretario generale può anche essere a favore, ma per farle entrare nella riforma a cui lavora da tempo serve il consenso delle singole nazioni.
L’Onu, in sostanza, è uno specchio del mondo. Ha la forza che i Paesi membri decidono di darle.