Le politiche sulle sostanze d’abuso, nelle democrazie, vengono tradotte in leggi e quindi in comportamenti istituzionali, a tutti i livelli, da quello centrale a quello periferico, con due forti vincoli di impostazione ordinamentale che discendono dalle leggi delle leggi di ogni singolo Stato: le Costituzioni. Il risultato varia di molto, nelle politiche degli enti locali, a secondo se essi, Stati, abbiano una impostazione nelle rispettive Costituzioni di tipo centralistico o federalistico o siano Stati con varianti regionalistiche. Questo il primo vincolo.

Il secondo vincolo è dato dalla quota di “discrezionalità” o di “obbligatorietà” dell’azione penale, dalla qualità, cioè, del rapporto intercorrente tra due poteri dello Stato: quello politico; con le sue istituzioni parlamentari, centrali o federali, le assemblee locali, i governi centrali e periferici, ciascuno con le proprie regole legislative, e quello giurisdizionale: le corti di giustizia con le proprie regole e pertinenze.

Questi due piani, che a diverso titolo si intersecano determinano effetti, sul tema trattato, estremamente divaricanti in Europa. Una forbice aperta.

Semplificando e con molte eccezioni si può dire che gli stati europei di derivazione napoleonica (fondamentalmente gli Stati mediterranei) sono Stati a costituzione centralistica, in alcuni casi in fase di evoluzione, e quelli derivanti da monarchie costituzionali (in genere nord europee) che hanno caratteristiche meno centralizzate.

In Italia, in conseguenza di una recente riforma costituzionale, realizzata attraverso la legge costituzionale 23 ottobre 2001, n. 3, è fortemente aumentato il ruolo degli enti locali in materia di governo del territorio e delle comunità locali.

Oggi, infatti, pur in assenza di un vero e proprio federalismo ordinamentale, l’area della competenza primaria dei comuni italiani, in materia di esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi, si è fortemente dilatata in virtù della introduzione nel nostro ordinamento del principio di sussidiarietà, in base al quale tutte le funzioni amministrative sono esercitate dai comuni tranne quelle che, per la loro natura o per le loro dimensioni, sono esplicitamente riservate allo Stato centrale o alle Regioni.

Consegue da tale riforma un aumento dei poteri decisionali degli enti locali italiani, di tale natura ed intensità da sopravanzare, e di molto, il livello di potere decisionale esercitato dagli enti locali degli altri Paesi europei, ivi compresi gli enti locali operanti in Stati aventi la struttura costituzionale di Stati federali: il federalismo ordinamentale, infatti, irrigidisce e rafforza l’autonomia legislativa delle Regioni, ma in nessun caso conferisce autonomia legislativa agli enti locali (i Comuni).

Riferita alla possibilità di contrastare il fenomeno della tossicodipendenza, tale condizione di privilegio degli enti locali italiani, rispetto agli enti locali degli altri Stati europei, si rivela però, sul terreno operativo dell’assunzione delle decisioni e delle scelte strategiche, essere più apparente che sostanziale, in conseguenza di alcuni limiti costituzionali che limitano fortemente la capacità di governo del fenomeno da parte degli enti locali italiani.

Il limite nasce dal rapporto che intercorre, nell’ordinamento italiano, tra l’ipotesi di reato e l’illecito amministrativo e dalla consolidata volontà normativa di collocare quanto connesso alle droghe, dalla loro circolazione al loro consumo, all’interno dell’area delle ipotesi di reato: di affrontare in altre parole il problema delle droghe e del connesso fenomeno delle tossicodipendenze attraverso una normativa che li disciplina come una patologia penale invece che come una fisiologia sociosanitaria. Va ricordato che nei due Istituti di pena presenti in Roma sono attualmente ristretti un numero di tossicodipendenti superiore alle 3000 unità. Ne consegue che in Italia il vero limite che impedisce agli enti locali di assumere decisioni innovative, idonee a fronteggiare in modo adeguato il fenomeno della tossicodipendenza, non è solo di natura costituzionale ma anche di natura normativa, stante il fatto che il comune non ha il potere di entrare in conflitto con una norma penale vigente e che il ‘pianeta droga’ continua ad essere disciplinato, pressoché nella sua interezza, da norme penali vigenti.

Peraltro l’Italia è regolata da una norma costituzionale, l’articolo 112 della Costituzione, che testualmente recita: “il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale”: dal che emerge che sino a quando le legge italiana disciplinerà le attività direttamente o indirettamente sottostanti al fenomeno della tossicodipendenza come ipotesi di reato non sarà possibile per gli enti locali italiani impostare azioni positive di contenimento e di recupero del fenomeno se non nei termini tradizionali fondati sul piano sociale in campagne di informazione ed in azioni di prevenzione dissuasiva (e in misura quantitativamente molto limitata su programmi di recupero impostati e portati avanti in strutture residenziali o semiresidenziali) e sul piano sanitario in interventi multidisciplinari di tipo medico, farmacologico e psicologico affidati ai circa 550 Ser.T. sul territorio nazionale. Tuttavia, pur con i limiti ed i condizionamenti sopra indicati, esistono spazi di operatività decisionale che possono essere occupati utilmente dai comuni italiani per fronteggiare il fenomeno della tossicodipendenza senza entrare in conflitto con le ipotesi di reato. Trattasi di spazi che sono stati resi disponibili da una recente normativa, la legge n. 328 del 2000, che diverrà operativa agli inizi del prossimo anno. Attraverso tale intervento normativo i comuni sono abilitati a programmare un quadro organico di interventi finalizzati alla prevenzione ed al recupero del fenomeno della tossicodipendenza. Ciò ha portato, ad esempio, la città di Roma (città nella quale presiedo l’Agenzia Comunale per le Tossicodipendenze, Istituzione alla quale il comune ha delegato le proprie competenze per il governo della materia e che ha realizzato una pluralità di servizi, campagne informative e dissuasive e coordinamento) a dotarsi di un Piano Regolatore sociale all’interno del quale il contrasto alle ed il recupero delle tossicodipendenze occupa spazi di notevole interesse e spessore. Anche perché la sopra ricordata legge 328 abilita ad impostare percorsi sperimentali ed innovativi sui quali la competenza decisionale dei comuni è primaria, con il solo limite prima ricordato della impossibilità a decidere sulle fattispecie individuate dalla normativa italiana come ipotesi di reato.

Si tratta di un percorso difficile da individuare, ma che tuttavia deve essere individuato in tempi molto ravvicinati. Anche perché solo i comuni sono in grado di risolvere contraddizioni strutturali che quotidianamente emergono dalla vita civile. Ad esempio per il tossicodipendente arrestato il magistrato ha facoltà di disporre, in alternativa alla misura cautelare, il ricovero in una struttura residenziale, dal che si evidenzia un uso “centralizzato” della discrezionalità decisionale in materia di intervento sulla tossicodipendenza che prescinde dagli approcci tradizionali con le ipotesi di reato. È evidente che prima o poi si dovrà passare dall’uso “centralizzato” all’uso “localistico” della discrezionalità decisionale nel governo di una materia così delicata e complessa. Ed è altrettanto evidente che all’uso localistico si arriverà prima o poi nella misura in cui i comuni sapranno utilizzare con avvedutezza l’area delle sperimentazioni e dell’innovazioni introdotta formalmente nel nostro ordinamento dalla legge 328.

Ritengo, personalmente, infatti, giunto il momento per compiere un salto di qualità dalla fase della denuncia dei modi arretrati di affrontare il fenomeno alla fase di una operatività attiva, capace di avviare un processo che progressivamente attenui gli attuali condizionamenti posti dagli Stati nazionali anche, sempre con decisione esclusivamente personale, con azioni tecnico politiche di disubbidienza civile, quale estrema ratio.

Cercherò con alcuni esempi di rendere chiaro, su alcuni interventi concreti di sanità e di assistenza sociale, come è diverso il potenziale di intervento e l’attivazione in servizi di politiche di riduzione del danno e di cura nelle diverse realtà europee. Ciò che è possibile fare a Madrid non è possibile fare ad Atene, ciò che è possibile fare a Francoforte non è possibile fare a Roma.

Primo esempio:

Allarme rapido e conoscenza delle sostanze presenti sul mercato clandestino.

Questo presidio socio-sanitario ha fondamentalmente 2 scopi:

Conoscere, attraverso un prelievo di sostanze da parte di operatori socio-sanitari, quali sostanze sono “presenti sulla piazza clandestina” per poter diffondere tempestivamente informazione-dissuasione ed allarme rapido tra i consumatori.

Rendere edotto il consumatore che sottopone la “sua” polvere o pasticca o quant’altro, di cosa si tratta e di quanto si tratta a tutela della possibilità di evitare danni acuti dalla assunzione, avendo così anche un contatto precoce su consumatori per lo più sconosciuti ai servizi di assistenza e cura utile al fine di proposte di aiuto.

Questo tipo di intervento è attualmente praticato per esempio in Amsterdam e in Madrid ma è vietato in Roma e nel resto d’Italia.

Perché non è attualmente possibile realizzarlo a Roma?

Poiché l’art. 73 del Testo Unico sugli stupefacenti prescrive che chiunque cede o riceve a qualsiasi titolo, consegna per qualunque scopo è punibile, il combinato tra questo articolo di legge e l’obbligatorietà dell’azione penale nega la possibilità di tale intervento.

Ad Amsterdam o a Zurigo, invece, la possibilità di realizzazione è data dal fatto che l’organo politico, quello giuridico e quello di polizia, non essendoci l’azione penale obbligatoria e non essendoci su questo tema normative nazionali fortemente vincolanti, decidono in via sperimentale o non, di far effettuare il servizio in oggetto vigilandone gli scopi e gli effetti con, quindi, sempre la possibilità di variazione o di remissione del servizio.

Secondo esempio:

L’uso di eroina farmaco (diacetil-morfina) nei tossicodipendenti da eroina di strada che non abbiano avuto giovamento da tutte le altre cure a disposizione: farmaci sostitutivi (metadone – buprenorfina – L.A.A.M.), comunità terapeutiche residenziali e semi residenziali, sostegni psico-sociali ed assistenziali, come la pluriennale esperienza svizzera ha dimostrato essere utile. Queste cure sono possibili in molte città e stati europei: in modo attualmente sperimentale in Germania, Olanda, Spagna, ed in modo ordinario in Inghilterra, Svizzera, ma non in Italia dove la possibilità per una sperimentazione, che in teoria non avrebbe ostacoli, è altrimenti impedita. Infatti essendo la diacetil-morfina presente nella farmacopea di almeno uno degli stati membri, l’Inghilterra, essa avrebbe la necessità, come tutte le altre molecole farmacologiche che si volessero introdurre oggi in Italia come nuovo farmaco, essendo infatti le competenze in materia transitate alle Regioni e con queste agli istituti sanitari regionali ed ai loro comitati etici, di essere autorizzata nel suo utilizzo da costoro. Ciò è possibile per qualsiasi altra molecola tranne che per i farmaci (come la diacetil-morfina) che vengono utilizzati per la cura delle tossicodipendenze poiché, solo su questo settore, lo Stato centrale ha deciso di mantenere a sé l’esclusività della autorizzazione.

Terzo esempio:

Il contrasto delle morti da overdose di eroina attraverso l’attivazione di presidi di autosomministrazione vigilati, (P.A.V.), comunemente detti schootingroom, narcosalas, drughen raume, di cui vi mostro una comparazione di tendenze assai interessante tra i dati dei decessi in Germania e in Italia e che nel nostro Paese è altresì attualmente impedita. Anche in questo caso un intervento, che giudico personalmente, così importante per la difesa della vita stessa di cittadini romani tossicodipendenti ci è precluso.

Infatti l’articolo 79 del Testo Unico sulle tossicodipendenze stabilisce, senza alcuna eccezione di tipo socio sanitario, che chiunque adibisce o consente che sia adibito un locale o un veicolo a ciò idoneo a luogo di consumo di sostanze stupefacenti è punito con il carcere da tre a dieci anni.

Ciò che è possibile ed utile nelle città in Germania, in Spagna, in Svizzera, in Olanda, in Australia, in Portogallo, ciò che si apprestano a fare o fanno governi di Stati e di città governati da conservatori come a Madrid, Ginevra, Vancouver o da riformatori come altrove, nell’Italia dei governi di centro sinistra che si sono succeduti e con l’attuale governo di centro destra, non è possibile realizzare.

Anzi, l’attuale governo del premier Berlusconi è fortemente impegnato, in questi giorni, nell’attacco alla intera filosofia della riduzione del danno e ad una limitazione dell’uso dei farmaci sostitutivi, metadone e buprenorfina, attualmente in uso in Italia. Abbandonare gli interventi, anche solo quelli attualmente permessi in Italia, di riduzione del danno, inseriti necessariamente in un ampio ventaglio di azioni e servizi che riducano la offerta e la domanda, che offrano cure multidisciplinari e riabilitazione socio-lavorativa, è, a mio giudizio, foriero di un aumento dei danni individuali e collettivi.

La campagna politica in atto prevede la proposizione di una nuova legge sugli stupefacenti ove, secondo le dichiarazioni attuali, non ci saranno distinzioni tra le varie sostanze. Se sarà messa in atto con questi indirizzi, essa vedrà, a mio giudizio, come effetto un aumento delle morti, della infettività individuale e pubblica da HIV, HBV ed HCV e l’accrescimento della micro e macro criminalità.

Il pensiero unico, che si va facendo strada nelle forze di governo, della comunità terapeutica come unico presidio salvifico, determinerà un ulteriore allontanamento dai principi di scientificità, libertà terapeutica, umanità nel contrasto e nelle cure delle dipendenze patologiche in Italia.

Dr. Ignazio MARCOZZI ROZZI, Comune di Roma, Presidente dell'Agenzia per la droga