POUR UNE REVISION DES CONVENTIONS DES NATIONS UNIES EN MATIERE DE DROGUES


POUR UNE REVISION DES CONVENTIONS DES NATIONS UNIES EN MATIERE DE DROGUES Gianfranco Dell'Alba, Olivier Dupuis, Jean Luc Robert Parti Radical Ligue Internationale Antiprohibitionniste c/o Parlement Européen rue Belliard 97-113 - Rem. 508 1047 Bruxelles - Belgique Tel. 32-2-2842579 / Fax. 32-2-2303670 SOMMAIRE. Long document, divisé en paragraphes. A) AVANT-PROPOS. La guerre contre la drogue est définitivement perdue. Le bilan est lourd. La mise à exécution d'une politique prohibitionniste multipliée par 10 (qui serait nécessaire, pour essayer de gagner sur cette ligne) comporterait l'instauration d'un régime policier... B) DES LIBERTES INDIVIDUELLES A LA SAUVEGARDE DE LA DEMOCRATIE. Au début des années soixante, en Europe, l'usage de drogues était limité. En 1961, avec l'adoption dans le cadre des N.U. de la 'Convention Unique', les thèses prohibitionnistes enregistrent un succès décisif. C) CONSEQUENCES DU PROHIBITIONNISME. La criminalité organisée pratique à tout niveau et dans chaque pays la corruption et la déstabilisation, influençant aussi la politique. Du point de vue pénal il y a eu des mesures restrictives des libertés, tandis que partout se développe une "bureaucratie anti-drogue" incontrôlée et inutile. Il est enfin universellement reconnu que le régime prohibitionniste est responsable du prix élevé de la drogue sur le marché. Cependant une option antiprohibitionniste s'est progressivement développée, avec sa propre doctrine: l'Etat ne peut interdire un comportement qui ne nuit pas à autrui. Ce courant a développé différents modèles d'un régime de légalisation possible: un "modèle médical", un "modèle du commerce passif", un "modèle libéral"; l'ensemble du processus devrait faire l'objet d'une réglementation. Mais en même temps que la révision théorique, on a aussi développé un mouvement qui vise à la "réduction du dommage". Mais celui-ci ne prend toute sa signification que s'il est introduit dans une stratégie globale de légalisation contrôlée de toutes les drogues. Ces développements sont empêchés par les Conventions ONU. Il faut donc "dépasser" ces Conventions. ETUDE DES MODIFICATIONS POSSIBLES ET/OU DES DENONCIATIONS DES CONVENTIONS ONU. On analyse en particulier les trois Conventions: la Convention Unique de 1961, la Convention sur les substances psychotropes de 1971, la Convention de Vienne de 1988. On analyse tout particulièrement "la façon dont on peut démanteler la Convention Unique" (mais aussi les deux suivantes") en partant de certains principes de base. I - LES PRINCIPES DE BASE: a) le principe de l'"économie de moyens" (changer le moins possible le texte de la Convention); b) le principe du "retour aux sources" (revenir, autant que possible, à la législation internationale en vigueur avant 1961); c) le principe "de l'adaptation" (rendre flexible le régime actuel par rapport à une logique antiprohibitionniste). II - LES TECHNIQUES DE MODIFICATION DE LA C. UNIQUE Les quatre procédures possibles sont amplement analysées et discutées: "les réserves (art. 49 et 50 par.1), la dénonciation (art. 46 par. 2), le déclassement (art. 3 par. 3) et l'amendement (art. 47 par. 4)". III- LE CONTENU DES MODIFICATIONS A LA C.U. On expose, dans leur contenu, les amendements que l'on juge devoir être proposés, "sur la base du principe de l'économie de moyens [Cf. ci-dessus] qui inspire cette consultation". A) Amendements au Préambule (on présente et on illustre un projet de préambule substitutif; B) Amendements aux articles 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51. C) POUR UNE CAMPAGNE PARLEMENTAIRE DE DENONCIATION ET/OU AMENDEMENT. PROJETS D'INITIATIVE. Etant donné qu'un Etat ou un groupe d'Etats peuvent présenter des amendements à un ou plusieurs articles de la Convention des N.U. et même dénoncer les Conventions, la campagne devrait avoir pour objectifs d'amender la C.U. de 1961 et par contre de dénoncer la Convention de Vienne de 1988. D'amples renseignements sont fournis sur les techniques à adopter. ----------------------- POUR UNE REVISION DES CONVENTIONS DES NATIONS UNIES EN MATIERE DE DROGUES A. AVANT-PROPOS La guerre à la drogue est définitivement perdue. La faillite du régime prohibitionniste est désormais reconnue par de nombreu- ses personnalités officielles ainsi que par des secteurs toujours plus larges de l'opinion publique. Le bilan est lourd. Les services de police et de douane ne parviennent à saisir que de 5 à 10 % du volume total des drogues en circulation. Un volume qui, par ailleurs, enregistre une augmentation constante. Le prix de l'héroïne est multiplié par 1700 entre la production et la vente au détail. A ce moment le prix du gramme vaut dix fois celui de l'or. Plus rien ne permet de douter. La prohibition a fait du trafic de drogues le commerce le plus rentable de la planète et elle constitue la raison majeure de l'expansion du phénomène. Jamais, en temps de paix, un régime légal n'a été aussi bafoué et n'a déterminé un tel désastre. Il faudrait probablement multiplier par dix l'efficacité d'une politique de répression - déjà considérablement renforcée au cours de ces vingt dernières annnées - pour porter un coup sinon fatal du moins significatif au trafic. Ce constat, pour lapidaire qu'il soit, s'inscrit dans une réflexion qui s'est considérablement affinée et développée depuis une trentaine d'années, parallèlement à l'évolution du phénomène et à la dégradation de la situation. Des libertés individuelles à la sauvegarde de la démocratie Au début des années '60 l'usage des drogues, circonscrit à quelques groupes très limités, ne représentait pas en Europe un problème de société. Pas plus qu'aux Etats Unis, où sa diffusion, bien qu'un peu plus étendue, était encore très marginale. C'est pourtant à cette période, plus précisément en 1961, lors de l'adoption de la Convention Unique des Nations Unies sur les stupéfiants (ci-après Convention Unique), que les thèses prohibitionnistes enregistrent un succès décisif, à la suite duquel l'Onu n'aura de cesse de renforcer sa pression et son contrôle pour en arriver, avec l'adoption de la Convention de Vienne de 1988 sur le trafic illicite (ci-après Convention de 1988), à sanctionner au niveau mondial le concept de "guerre à la drogue", étape ultime du prohibitionnisme. Au fur et à mesure de l'expansion du marché des drogues et, surtout, avec l'explosion de la consommation d'héroïne, des considérations d'ordre essentiellement criminologique, socio- sanitaire, économique et institutionnel révèlent les raisons de l'échec de ce régime. Celles-ci tendent à démontrer que le prohi- bitionnisme est basé non seulement sur des principes hautement criticables mais que, plus encore, loin de permettre d'atteindre les objectifs fixés, il est à l'origine de toute une série d'effets induits plus nombreux et souvent beaucoup plus graves que le problème qu'il est censé affronter. Il convient dès lors de passer en revue rapidement les critiques fondamentales du régime prohibitionniste et ses conséquences, avant de proposer un modèle alternatif fondé sur la légalisation. Conséquences du prohibitionnisme Au niveau économique, avec un chiffre d'affaire annuel évalué par l'Onu à 500 milliards de dollars, la criminalité organisée au niveau mondial qui gère le trafic illégal des drogues pratique l'infiltration, la corruption, voire la déstabilisation des plus hautes sphères du pouvoir économique, financier, politique et médiatique des pays tant producteurs que consommateurs. Un tel pouvoir permet aux différents cartels, triades, mafias ou autres de peser sur les décisions politiques afin de maintenir ou de renforcer le régime actuel. Les énormes bénéfices du trafic des drogues permettent en outre des investissements massifs dans le circuit economico-financier, au point que des pans entiers de l'économie légale sont d'ores et déjà aux mains de la criminalité organisée. Au niveau sanitaire et social, la prohibition et la répression, en confinant les consommateurs de drogues dans la marginalité, les excluent des services médicaux ou sociaux. Une telle situation ne manque pas d'inciter les comportements à risques et, partant, la diffusion de maladies infectieuses parmi les toxicomanes et, à partir des toxicomanes, vers la population non toxicomane. L'illégalité est également responsable de la piètre qualité des substances en circulation qui, rappelons-le, ne font l'objet d'aucun contrôle, avec les conséquences que l'on sait, notam- ment en termes de surdoses. Au niveau judiciaire et pénal, citons notamment, parmi les conséquences les plus graves, le renversement de la charge de la preuve, l'augmentation de la durée de la garde à vue, les perquisitions sans mandat, la surcharge du système judiciaire, les écoutes téléphoniques, les livraisons "contrôlées", la prolon- gation de la détention préventive, l'encombrement des prisons, etc. En outre le prohibitionnisme a favorisé le développement d'une délinquance urbaine à un point tel que plus des deux tiers des délits commis dans les grandes agglomérations sont liés à la drogue ou, plus exactement, aux lois sur la drogue. Tous les citoyens, surtout les plus faibles, deviennent dès lors des victimes potentielles de cette micro-criminalité. Au niveau des ressources humaines enfin, l'on enregistre le développement d'une bureaucratie de l'anti-drogue aux moyens toujours plus importants ainsi que le développement, souvent en dehors de tout contrôle, d'un marché - et donc d'intérêts - de la "désintoxication". La critique fondamentale des conséquences économiques du prohibitionnisme mériterait des développements plus appro- fondis parce que, conceptuellement, dès lors que le prohibi- tionnisme se révèle être vecteur d'augmentation du trafic et de la consommation des drogues interdites, l'on ne peut plus préten- dre qu'il s'agit d'un effet pervers ou d'une conséquence collaté- rale dont il faudrait s'accommoder comme d'un mal nécessaire pour éviter un mal plus grand encore. Au contraire, une fois établie la responsabilité du système prohibitionniste sur l'augmentation de la diffusion de la drogue, c'est toute la construction qui s'écroule, minée dans ses fondements mêmes. Personne ne conteste que le régime sur les drogues, comme toute prohibition, est responsable du niveau particulièrement élevé du prix des drogues sur le "marché". C'est la conséquence de ce que l'on appelle le "crime tariff" ou la "criminalization tax", sorte de prime de risque que le trafiquant s'accorde. Des marges bénéficiaires d'une telle ampleur représentent un attrait tel qu'il se trouvera toujours des personnes disponibles à braver les risques pour assurer la diffusion des substances interdites. Inversement et paradoxalement, au niveau du consommateur, la fixation de prix inabordables, loin de servir d'obstacle, constitue le moteur même du développement du marché. En effet, l'action conjuguée de la "criminalization tax" et du "multilevel-marke- ting" se révèle dans l'économie de la drogue d'une efficacité redoutable parce qu'elle donne naissance à un système où les toxicomanes sont contraints, pour financer leur propre consommation, à se transformer eux-mêmes en revendeurs et, partant, à recruter une clientèle toujours plus nombreuse pour des produits toujours plus frelatés. Sans parler du recours "obligé" au vol et à la prostitution. Ce n'est pas le moindre des paradoxes du prohibitionnisme que de créer une rareté artificielle pour un produit très abondant dont le prix prohibitif est le moteur même de l'élargissement de la clientèle. En fait, l'économie de la drogue se présente comme un système ultra-performant qui combine les effets positifs du monopole et de la concurrence, tout en en rejetant les contraintes et les défauts respectifs, pour maximaliser les bénéfices et augmenter sans cesse la demande. Telles sont les principales conséquences qui militent pour le dépassement du modèle imposé par les Conventions internationales des Nations Unies. L'option antiprohibitionniste Face au régime en vigueur depuis plus trente ans, une réflexion s'est progressivement développée prônant une doctrine antipro- hibitionniste en matière de drogues. Celle-ci se fonde sur le principe général de droit selon lequel l'Etat ne peut interdire et réprimer un comportement qui ne nuit pas à autrui (délit sans victime). Le courant antiprohibitionniste a développé des modè- les prévoyant un régime légal pour les drogues, visant à la fois à infléchir, voire à restreindre la diffusion des drogues et à faire l'économie des effets pervers du régime en vigueur. Cette réflexion sur des hypothèses de légalisation, à des degrés divers, peut être ordonnée en trois catégories principales, qui ne sont pas, par ailleurs, imperméables entre elles: le modèle médical, le commerce passif et le modèle libéral. Le modèle médical est certainement le moins révolutionnaire. C'est celui qui s'éloigne le moins du régime actuel. Il consiste à confier exclusivement aux médecins le droit de prescrire les substances actuellement prohibées. Des limitations drastiques sont envisagées, telles que, pour l'héroïne, la délivrance en pharmacie de très petites quantités non injectables à consommer, le cas échéant, sur place. Les détracteurs de ce modèle prétendent qu'il se borne à remplacer la pénalisation d'un comportement par sa médicalisation. Il a néanmoins le mérite d'être rassurant pour l'opinion publique. Le modèle du commerce passif préconise la création, dans chaque pays, d'un monopole d'Etat chargé de la production, de la transformation, de l'importation et de la commercialisation des substances actuellement prohibées. Il vise à en assurer la disponibilité pour les usagers tout en interdisant toute forme de promotion du marché. Le modèle libéral quant à lui confie aux lois du marché, en particulier celles de l'offre et de la demande, le soin d'établir la disponibilité, le prix et la variété des substances offertes. En fait le modèle le plus équilibré semble être une forme de compromis entre ces différentes approches en y intégrant une dimension évolutive. En effet, si les opinions des antiprohibi- tionnistes convergent largement pour reconnaître que le passage du système actuel à un régime de légalisation doit enregistrer une rupture, de façon à porter un coup décisif au marché noir, les drogues doivent néanmoins faire l'objet d'un processus de domestication. C'est pour ces raisons qu'il ne faut sans doute pas exclure qu'une substance puisse, dans un premier temps, être vendue en pharmacie sur prescription médicale et faire l'objet, après quelques années, d'une réglementation plus souple. Néanmoins en ce qui concerne le cannabis et ses dérivés l'on peut affirmer qu'il existe déjà un large consensus pour préconiser des réglementations similaires à celles en vigueur pour le tabac et l'alcool, à savoir une vente libre accompagnée de certaines restrictions telles que l'interdiction absolue de publicité et de vente au mineu rs. Quant aux drogues dures, telles que l'héroïne ou la cocaïne, elles pourraient être vendues en pharmacie sur prescription médicale. Dans cette hypothèse, les médecins devraient bien sûr être autorisés à prescrire des programmes de maintenance tandis que des structures médico-sanitaires devraient pouvoir assurer le suivi des toxicomanes et consommateurs. Les prix des substances devraient se situer dans la zone d'équilibre entre les deux exigences de dissuasion de la consommation et de non induction d'un marché parallèle. Tout le processus, de la fabrication à la vente au détail (et non pas exclusivement cette dernière étape), devrait être réglementé de façon à répondre non seulement au défi de la réduction des dommages sanitaires et sociaux des toxicomanes mais aussi à celui des dommages civils et des atteintes à la démocratie, à ses institutions. Parallèlement à cette évolution théorique de l'antiprohibition- nisme qui, partant de la critique fondamentale des principes du prohibitionnisme et de ses conséquences, a débouché sur l'élaboration de modèles alternatifs visant à apporter des solu- tions plus viables pour la société et plus efficaces pour les consommateurs, s'est développé un mouvement inductif et pragmatique visant à la réduction des dommages liés à la drogue (drug related harm reduction). Au niveau conceptuel, il s'agit de ne plus considérer la drogue comme un mal absolu qu'il faut éradiquer à tout prix mais comme un phénomène qui, qu'on le veuille ou non, fait partie de la réalité et qu'il convient de maîtriser pour qu'il soit le plus acceptable possible. En d'autres termes il s'agit de substituer à l'objectif de l'abstinence, celui de la réduction des dommages. Le mouvement pour la réduction des dommages a connu une telle ampleur que désormais - et en particulier depuis la prise de conscience par la classe politique de l'explosion du Sida - cette politique déborde du cadre initial des quelques grandes villes européennes qui l'ont conçue et commence à devenir la ligne de conduite de plusieurs gouvernements européens. Ce changement revêt un caractère tout à fait révolutionnaire car il équivaut à une reconnaissance de l'échec de la stratégie répressive et à l'abandon d'un des dogmes fondateurs de la prohibition selon lequel il n'y a pas de moyen terme dans l'objectif du sevrage. Il ne faut néanmoins pas pêcher d'optimisme. En tout premier lieu parce que la politique de "harm reduction" est nécessairement confinée dans les limites imparties par les Conventions Onu de 1961, 1971 et 1988. Elle peut donc apporter des solutions tangibles pour la situation sanitaire et sociale des toxicomanes, de même que pour la réduction de la petite délinquance. Elle est cependant pratiquement sans effets sur l'organisation clandestine du marché et sur la plupart des conséquences que pareille organisation comporte. En outre, elle peut être source de confusion dans une opinion publique qui peut aller jusqu'à associer l'augmentation de la consommation et de la criminalité qui en découle à l'attitude tolérante des autorités vis-à-vis des toxicomanes. Enfin, cette politique risque de servir de paravent à des gouvernements qui, confrontés à la nécessité de prouver une certaine efficacité et un certain engagement, ne veulent néanmoins pas remettre en cause le régime prohibitionniste en vigueur. La politique de "harm reduction", tout comme la campagne pour la dépénalisation du cannabis et de ses dérivés, prend donc tout son sens seulement si elle s'inscrit dans une stratégie plus globale de légalisation contrôlée de toutes les drogues. Une nécessité qui a connu, ces derniers temps, des développements importants et parfois inattendus. Ainsi, l'Appel à la nouvelle Administration Clinton pour qu'elle arrête la guerre à la drogue, promu par des personnalités comme Milton Friedman et Joseph Mc Namara, le Manifeste de Garcia Marquez, souscrit par de nombreuses personnalités espagnoles et latino-américaines paru sur l'hebdomadaire espagnol Cambio 16, la naissance en France du Mouvement pour la Légalisation Contrôlée (MLC), les déclarations toujours plus nombreuses de femmes et d'hommes du terrain comme, par exemple, celles de Raymond Kendall, Secrétaire Général d'Interpol qui s'est récemment prononcé en faveur de la décriminalisation de toutes les drogues, sans oublier les multiples éditoriaux de journaux prestigieux comme l'Independent ou l'Economist, des conférences internationales comme celles qui se sont tenues à Baltimore et à Washington en novembre 1993. Mais parallèlement à cet élargissement de la prise de cons- cience, il apparaît de plus en plus clairement que ce sont les Conventions de l'Onu qui constituent l'obstacle majeur à la mise en place de législations antiprohibitionnistes. En effet les Etats sont aujourd'hui prohibitionnistes parce qu'ils se rallient aux dispositions des Conventions de l'Onu sur les stupéfiants et, en particulier, à la Convention Unique. Les Nations Unies sont prohibitionnistes ... parce qu'elle applique les Conventions voulues par ses Etats membres ... Une situation paradoxale sinon vicieuse dont tant les Nations Unies que les Etats signataires ne pourront sortir qu'en dépassant les actuelles Conventions. C'est à cette tâche que l'analyse qui suit tente de donner de premiers éléments de réponse. Pour ce faire nous présenterons tout d'abord le résumé d'un Rapport(1) élaboré par la Ligue Internationale Antiprohibi- tionniste, sur les possibilités de modifier ou abroger, à travers la mise en oeuvre des moyens juridiques adéquats, les Conven- tions de 1961 et de 1988. Dans une deuxième partie, nous esquissons, à partir de ces réflexions, des hypothèses d'initiatives parlementaires et politiques. _______ (1) Rapport sur les possibilités de modification ou de dénonciation des Conventions des Nations Unies sur les Stupéfiants dans une optique antiprohibitionniste, Les Cahiers de la L.I.A., 1994 B. EXAMEN DES POSSIBILITES DE MODIFICATION ET/OU DE DENONCIATION DES CONVENTIONS DE L'ONU Introduction 1. Les politiques en matière de drogues sont régies au niveau international par trois Conventions des Nations Unies: la Convention Unique sur les stupéfiants de 1961, la Convention sur les psychotropes de 1971 et la Convention de Vienne contre le trafic illicite de stupéfiants de 1988. La Convention Unique sur les stupéfiants de 1961 est un traité international dont l'objet est de prévenir et combattre le fléau de la toxicomanie par des mesures coordonnées et universelles. Elle a rendu caduque toutes les Conventions précédentes en la matière. Cette Convention pose le principe, aussi bien dans son Préam- bule que dans le texte même du Traité (art. 4), que "la détention, l'emploi, le commerce, la distribution, l'importation, l'exporta- tion, la fabrication et la production de stupéfiants sont limités exclusivement aux fins médicales et scientifiques". En termes clairs, ce texte international fonde la prohibition et la répression des drogues illicites au niveau mondial. 2. Pour parvenir à ce résultat, les Parties contractantes à la Convention, qui se déclarent dans le Préambule "soucieuses de la santé physique et morale de l'humanité", se fixent des principes directeurs, dont la mise en oeuvre est confiée à des organes internationaux de contrôle. Pour s'en tenir à l'essentiel, le texte prévoit deux formes complémentaires d'intervention et de contrôle: la première, de type préventif, porte sur le marché licite, scientifique et médical; la seconde, de type répressif, concerne le trafic illicite, l'usage abusif et la toxicomanie. La prévention vise essentiellement à éviter les détournements des circuits médicaux ou scientifiques vers le trafic illicite. La répression consiste à instituer une coopération pénale internationale de façon à punir et dissuader les trafiquants. Le contrôle du marché licite repose sur un ensemble de mesures préventives nationales et internationales applicables aux substances classées comme stupéfiants (art. 2 et 3). Ces mesures engagent les Etats à fournir à des organes de contrôle, la Com- mission des stupéfiants du Conseil Economique et Social et l'Organe international de contrôle des stupéfiants (art. 5 à 18), des évaluations des besoins nationaux en stupéfiants (art. 19), des statistiques de production (art. 20), et des rapports réguliers destinés à les informer de la situation dans leur pays. Ces instruments permettent de définir une politique de fabrication (art. 29), d'importation (art. 21), d'exportation (art. 31) et de distribution (art. 30) limitée aux seuls besoins médicaux et scientifiques. Cette politique est mise en oeuvre au niveau natio- nal par des entreprises contrôlées par l'Etat pour les stupéfiants manufacturés comme pour le commerce de détail (art. 29). Des dispositions propres à la culture du pavot à opium, de la feuille de co ca et du cannabis (art. 23 à 28) complètent le dispositif pour les matières premières agricoles. Le contrôle du trafic illicite, quant à lui, d'après la Convention, devrait passer tout d'abord par le contrôle des cultures. Les productions illicites de pavot, de feuilles de coca et de cannabis sont en effet la source principale du trafic. Faute de pouvoir intervenir à la source, le droit international espère le décourager par des mesures répressives visant à dissuader les trafiquants. Trois dispositions sont prévues à cet effet dans la Convention Unique: une recommandation aux Etats de soumettre les infrac- tions graves en matière de trafic à un châtiment "adéquat" (art. 36), une mesure relative à la confiscation des substances saisies (art. 37) et des mesures d'assistance et de coopération pénale internationale notamment en matière d'extradition (art. 35). Cette coopération a été poussée à un point extrême dans la Convention de Vienne de 1988 contre le trafic illicite de stupéfiants et de psychotropes. Celle-ci renforce en effet la sévérité des dispositions antérieures concernant aussi bien l'extraditio n (art. 6) que l'entraide judiciaire internationale (art. 7), les procédures répressives (art. 8), et les dispositions rela- tives aux cultures illicites (art. 14), tout en créant de nouvelles incriminations internationales (blanchiment, incitation, enten- te...) et en instituant une procédure particulière de recherche des trafiquants: les livraisons surveillées (art. 11). Or, force est de reconnaître l'échec historique de la Convention Unique. Non seulement elle n'a pas réussi à endiguer la montée de la toxicomanie dans le monde - la comparaison des chiffres officiels de consommation et de production entre les années soixante et quatre-vingt-dix est à cet égard accablante - mais plus encore elle a suscité une série d'effets pervers, évoqués plus haut, source aujourd'hui de graves inquiétudes pour la societé. La question qui se pose dès lors est celle de comprendre comment s'attaquer, dans une optique antiprohibionniste, à la Convention Unique. Avant d'examiner les techniques de modification offertes par la Convention elle-même et proposer des hypothèses de modifications au fond, il convient de fixer quelques principes de base afin de mieux situer l'approche choisie. I. LES PRINCIPES DE BASE A) Le principe d'économie de moyens 3. Le premier principe est le principe d'économie de moyens qui consiste à modifier le moins possible le texte des articles de la Convention Unique. Ce principe se justifie à la fois pour des raisons de forme et des raisons de fond. Sur le plan de la forme, il convient tout d'abord de noter que la Convention Unique est rédigée dans une langue et au moyen d'une technique résolument anglo-saxonnes, dont les résultats ne sont pas toujours des exemples de concision et de clarté. Ce travers est poussé à l'extrême là où, par exemple, la notion de "stupéfiant", censée être à la base du contrôle international, n'est définie par aucun concept mais par le seul renvoi à une liste de plus de cent substances classées... comme "stupéfiants"! Il convient dès lors de se limiter au minimum de modifications nécessaires et indispensables pour l'infléchir dans un sens antiprohibitionniste. Sur le fond, cette modestie s'impose d'autant plus que les sources juridiques du contrôle international ne sont pas limitées à la Convention Unique de 1961. Non seulement celle-ci a été modifiée par un Protocole de 1972, mais elle a en outre été complétée et amendée par deux textes internationaux de première importance: la Convention de 1971 sur les psychotro- pes, et surtout la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes signée à Vienne en 1988. La première, qui ressemble comme une soeur à la Convention Unique, institue un contrôle international nettement moins rigoureux pour les substances dites psychotropes, généralement produites par l'industrie pharmaceutique. La similitude de rédaction des deux textes permet donc de transposer, mutatis mutandis, les modifications proposées pour la Convention Unique sur les stupéfiants à la Convention de Vienne sur les psychotropes. Dans la présente étude, on notera seulement que toute modification de la première est susceptible de se répercuter sur la seconde, compte tenu de l'imbrication des deux textes, notamment en matière de classement. Ce qui constitue une justification de plus au principe de l'économie de moyens. En revanche, le principe de l'économie de moyens ne saurait s'appliquer à la Convention de Vienne de 1988, à vocation essentiellement répressive. Adoptée au nom de la "guerre contre la drogue", cette Convention apparaît, dans une logique antiprohibitionniste, complètement "irrécupérable", (sauf pour une partie de son Préambule). La seule solution consiste à réclamer son abrogation pure et simple. Il convient d'ailleurs de noter qu'un certain nombre de pays n'y ont toujours pas adhéré en raison précisément de sa rigueur excessive. Elle est néanmoins entrée en application à la fin de 1990 et, au 31 décembre 1993, 92 pays l'avaient ratifiée. Pour la rendre caduque, il faudrait que les Etats adhérents utilisent la procédure de dénonciation (article 30). Cette Convention est en tout état de cause "le texte à abattre" pour tous les antiprohibitionnistes, de la même manière que, dans le passé et de façon opposée, la Convention de Genève de 1925 sur l'opium préparé était la "bête noire" des Etats-Unis, désireux alors d'imposer leur logique prohibitionniste. B) Le principe du retour au sources 4. Ce rappel historique invite à poser un second principe de la présente étude: celui du retour aux sources du contrôle interna- tional. Il faut en effet rappeler que le contrôle instauré par la Convention Unique est loin d'avoir toujours existé, alors que les substances stupéfiantes les plus consommées (opium, coca, cannabis) sont connues et utilisées depuis des siècles. Même depuis le début du contrôle international, qui commence avec la Convention de La Haye de 1912, les mesures imposées par le droit international sont loin d'être totalement prohibitionnistes. Ainsi, par exemple, la Convention de Genève du 11 février 1925 relative à la suppression du commerce et de l'usage de l'opium préparé était moins prohibitive que son titre ne l'indi- que. Elle permettait en effet des systèmes de production et de distribution contrôlée par des monopoles d'Etat qui fournis- saient, d'ailleurs, de substantielles ressources fiscales à certains pays signataires. Ainsi l'Angleterre et la France ont-elles produit et distribué de l'opium dans leurs colonies indiennes et indo- chinoises jusqu'aux années cinquante. En ce qui concerne la France, celle-ci a également exploité des régies marocaines et tunisiennes du "kif" et du "takouri", noms traditionnels donnés au mélange de tabac et de haschich. Dans le cas de l'opium, la coexistence du contrôle international avec un système de distribution nationale était rendue possible par le fait que les premières Conventions internationales ne formulaient pas de manière claire le principe de limitation aux seuls usages médi- caux ou scientifique s. Ainsi l'article 9 de la Convention de La Haye de 1912 prévoyait que les Parties doivent limiter l'emploi des stupéfiants aux seuls usages médicaux et "légitimes"; or le sens de cet adjectif laisse place à de larges interprétations. Ce n'est qu'à partir des années trente que, sous la pression des Etats-Unis, la Convention de Genève de 1931 va poser, pour la première fois de façon nette, le principe de limitation des stupé- fiants aux seuls besoins médicaux ou scientifiques (art. 4). Or, on a vu que c'est de ce principe que découlait le système prohi- bitionniste et répressif (supra n 1). Si bien qu'en interdisant tout usage des substances stupéfiantes autre que médical, le traité de 1931 modifiait de façon historique la portée du contrôle interna- tional. Inversement, si l'on revient aux sources du contrôle internatio- nal, il suffit, pour mettre fin à cette limitation et retrouver l'état antérieur du droit dans lequel ce contrôle était compatible avec des systèmes de distribution de stupéfiants, d'ajouter les mots "ou autres" au texte limitant cette utilisation aux seules "fins médicales ou scientifiques". L'adjonction des termes "ou autres" change tout. La limitation s'applique en effet alors aux "usages médicaux, scientifiques ou autres" ce qui permet des usages récréatifs, voire toxicomaniaques. Cela n'empêche d'ail- leurs pas de lutter contre la toxicomanie conformément aux buts poursuivis par la Convention Unique, en tempérant le principe du retour aux sources par l'idée de la nécessité d'un contrôle international des stupéfiants. C) Le principe de l'adaptation 5. Un dernier principe de la présente étude est précisément celui de l'adaptation de la Convention Unique à l'approche antiprohi- bitionniste. Car, aussi paradoxal que cela puisse paraître, les logiques prohibitionnistes et antiprohibitionnistes, a priori anti- nomiques, peuvent se révéler complémentaires. En clair, il pour- rait être opportun de proposer un infléchissement ou une adapta- tion du contrôle international en conservant des prohibitions partielles, plutôt que de proposer une totale révolution alignant le régime des drogues illicites sur ceux du tabac et de l'alcool. Le maintien de certaines prohibitions partielles se justifierait en effet dans certaines circonstances, en particulier pour des substances dont le seul usage est particulièrement dangereux pour autrui. Tel est par exemple le cas de la phencyclidine ou P.C.P, paradoxalement surnommée "poudre d'ange", qui conduit à des actes de folie furieuse (agression, auto-mutilation...) et à des meurtres en série (aff. Sharon Tate). On voit mal l'intérêt de faire passer cette substance d'un régime de prohibition à un régime de légalisation contrôlée, d'autant que les effets pervers du couple prohibition-répression ne se font pas sentir de manière significative en ce qui la concerne. Il existe en effet des prohibitions réussies, dès lors qu'elles sont partielles. Ainsi, par exemple, la prohibition de l'absinthe en France, réalisée par une loi de 1915 qui a eu la sagesse de ne prohiber qu'une seule catégorie d'alcool, la plus dangereuse pour la santé, en laissant à la disposition des consommateurs des alcools de substitution, comme les apéritifs anisés, est considé- rée comme une réussite sanitaire et sociale. On pourrait citer d'autres exemples comme la prohibition de l'éther en Irlande ou des amphétamines au Japon. II. LES TECHNIQUES DE MODIFICATION DE LA CONVENTION UNIQUE 6. Les techniques de modification de la Convention Unique sont prévues par les dispositions conventionnelles elles-mêmes, qui permettent de faire appel à quatre procédés d'un intérêt inégal : les réserves (articles 49 et 50 1), la dénonciation (article 46 2), le déclassement (article 3 3), et l'amendement (article 47 4). 1. La technique des réserves des articles 49 et 50. 7. La possibilité pour un Etat d'émettre des réserves sur certai- nes dispositions de la Convention Unique est intéressante car elle permet dans son principe d'écarter l'application de ces dispositions de manière uniforme pour l'ensemble des Parties. Celle-ci est cependant doublement limitée par les textes. D'une part, elle n'est en principe utilisable que pour certaines disposi- tions limitativement énumérées dans les articles 49 et 50, d'autre part, elle n'est possible qu'au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion. La limitation des dispositions concernées par les réserves varie selon qu'il s'agit de réserves transitoires ou de réserves définiti- ves. Pour les premières, visées à l'article 49, la Convention prévoit: "Une Partie peut, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, se réserver le droit d'autoriser temporairement dans l'un de ses territoires: a) l'usage de l'opium à des fins quasi médicales; b) l'usage de l'opium à fumer; c) la mastication de la feuille de coca; d) l'usage de cannabis, de la résine de cannabis, d'extraits et teintures de cannabis à des fins non médicales; et e) la production, la fabrication et le commerce des stupéfiants visés aux alinéas a et d aux fins mentionnées dans lesdits alinéas." Quelques Etats ont en effet profité de la possibilité d'autoriser des consommations traditionnelles, comme l'Inde et le Pakistan pour l'opium à fumer et la Bolivie et le Pérou pour la feuille de coca, par exception remarquable au principe de limitation des stupéfiants aux seuls usages médicaux ou scientifiques qui inspire la Convention Unique, en même temps que par une reconnaissance du caractère traditionnel de certaines plantes cultivées et consommées depuis des siècles par les populations locales, notamment paysannes. Malheuresement, cette réserve transitoire est soumise à de strictes conditions tant en ce qui concerne la durée de la réserve que le régime dont elle est assortie. L'article 49 de la Convention se poursuit en effet comme suit: "2. Les réserves faites en vertu du paragraphe 1 seront soumises aux restrictions suivantes: a) Les activités mentionnées au paragraphe 1 ne pourront être autorisées que dans la mesure où elles étaient traditionnelles dans les territoires pour lesquels la réserve est faite et y étaient autorisées au 1 janvier 1961; b) Aucune exportation des stupéfiants visés au paragraphe 1 aux fins mentionnées dans ledit paragraphe ne pourra être autorisée à destination d'un Etat non partie ou d'un territoire auquel la présente Convention ne s'applique pas aux termes de l'article 2; c) Seules pourront être autorisées à fumer l'opium les per- sonnes immatriculées à cet effet avant le 1er janvier 1964 par les autorités compétentes; d) L'usage de l'opium à des fins quasi médicales devra être aboli dans un délai de quinze ans à compter de l'entrée en vi- gueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41; e) La mastication de la feuille de coca devra être abolie dans un délai de vingt-cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41; f) L'usage du cannabis à des fins autres que médicales et scientifiques devra cesser aussitôt que possible mais en tout cas dans un délai de vingt-cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente Convention, comme prévu au paragraphe 1 de l'article 41; g) La production, la fabrication et le commerce des stupéfiants visés au paragraphe 1 pour les usages mentionnés audit paragraphe devront être réduits et finalement supprimés en même temps que ces usages." Il en résulte, en effet, que l'usage de l'opium à fumer, progressivement réduit, aurait dû disparaître à partir du 13 décembre 1979. Quant aux pratiques de mastication de feuille de coca et de consommation du cannabis et de sa résine, elles auraient dû prendre fin au plus tard le 12 décembre 1989. Les dates fatidiques sont aujourd'hui dépassées, mais l'Organe international des stupéfiants a admis qu'il n'était "pas possible d'abolir la mastication de la feuille de coca en 1989". On estime en effet qu'il existe encore aujourd'hui environ huit millions de "coqueros" et la difficulté de remplacer la valeur nutritive de la feuille de coca dans les pays andins est considérable. L'Organisation des Nations Unies a d'ailleurs dû reconnaître que le problème se complique du fait que les populations locales mastiquent la feuille de coca pour prévenir les effets de la fatigue et de la faim. 10. Rappelons par ailleurs qu'il existe d'autres possibilités, pour les Parties contractantes, de faire des réserves définitives sur la base de l'article 50. Celles-ci ne sont toutefois d'application que pour des articles spécifiques de la Convention portant respecti- vement sur le régime des évaluations et des statistiques, sur les mesures correctives à prendre pour assurer l'exécution de la Convention face à un Etat récalcitrant et sur le règlement des différends entre Parties devant la Cour Internationale de Justice. En conclusion, il faut reconnaître que l'utilisation de la techni- que des réserves ne serait pas d'un grand secours pour adapter la Convention à un contexte antiprohibitionniste. La raison essen- tielle est d'ailleurs d'ordre procédural. Car ces réserves doivent être exprimées au moment où une Partie signe, ratifie, ou adhère à la Convention Unique. Ce moment étant passé depuis long- temps pour les soixante-treize Etats signataires de la Convention et les cinquante autres qui les ont rejoints depuis, le temps des réserves est terminé. -2. La technique de la dénonciation de l'article 46. 9. La dénonciation de la Convention Unique est une procédure ouverte aux Parties contractantes dont le régime est défini par l'article 46 qui précise que: "1. A l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la date de l'entrée en vigueur de la présente Convention (article 41 1), toute Partie pourra, en son nom ou au nom d'un territoire qu'elle représente sur le plan international ..., dénoncer la présente Convention en déposant un instrument à cet effet auprès du Secrétaire général. Si le Secrétaire général reçoit la dénonciation avant le 1er juillet ou à cette date, elle prendra effet le 1er janvier de l'année suivante; si la dénonciation est reçue après le 1er juillet, elle prendra effet comme si elle avait été reçue l'année suivante avant le 1er juillet ou à cette date. 2. La présente Convention viendra à expiration si, par suite de dénonciations notifiées conformément aux dispositions du paragraphe 1, les conditions de son entrée en vigueur prévues au paragraphe 1 de l'article 41 cessent d'être remplies". La dénonciation de la Convention Unique peut donc être effec- tuée par une Partie contractante à tout moment depuis le 13 décembre 1966. (Si une telle dénonciation intervenait, elle constituerait en elle-même un événement historique, dans la mesure où le nombre des signataires de la Convention Unique n'a cessé de croître depuis son entrée en vigueur. Les soi- xante-treize parties signataires de la Convention sont aujour- d'hui plus de cent-vingt). Or l'article 46 qui renvoie à l'article 41 de la même Convention, lequel définit les conditions d'entrée en vigueur, fixe à quarante Etats signataires le minimum de Parties contractantes pour qu'elle puisse entrer en application. Pour que la Convention vienne à expiration, il faudrait donc que plus de quatre-vingt Etats Parties à la Convention notifient des dénonciations auprès du Secrétaire général des Nations Unies. Autant dire que cette hypothèse reste pour l'instant une hypothèse d'école. Ce qui est par contre possible, c'est la dénonciation de la Convention par un Etat, ou un groupe d'Etats. Dans cette hypo- thèse, il convient de souligner que la procédure de dénonciation de l'article 46 est extrêmement simple. Il suffit à la partie con- tractante de déposer auprès du Secrétaire général des Nations Unies un instrument écrit dénonçant la Convention. La seule restriction au pouvoir de l'Etat d'opérer cette dénonciation est l'exigence d'une période minimum d'attente de six mois entre la date de réception par le Secrétaire général et le jour où cette dénonciation devient effective (art. 46 2). La raison d'être de cette règle vient de ce que les Parties doivent fournir des estimations et des statistiques à l'Organe pour chaque année calendaire, et qu'il faut donner du temps aux organes interna- tionaux pour enregistrer et contrôler ces données. En conclusion, la procédure de dénonciation est largement ouverte aux Etats, mais son intérêt est relatif, dans la mesure où il importe de créer une alternative au système actuellement en vigueur. En l'absence d'une telle alternative, une campagne visant uniquement à dénoncer la Convention risquerait d'être contre-productive. En ce qui concerne le cas spécifique de la Convention de 1988, qui est - comme nous l'avons vu - inamen- dable, cette technique est par contre à utiliser résolument. -3. La technique des déclassements de l'article 3 10. La technique des déclassements de l'article 3 de la Conven- tion Unique est intéressante parce qu'elle permet à la fois d'agir sur la liste des substances classées et sur le régime dont elles sont assorties. Elle est en outre utilisable à tout moment, à l'initiative de n'importe quelle Partie contractante, et elle a l'avantage de s'attaquer à l'un des points les plus discutables du contrôle international : le classement des stupéfiants dans les tableaux de la Convention Unique. Rappelons que celle-ci répartit plus d'une centaine de substances classées en quatre tableaux ainsi composés: -Tableau I: Il comprend les opiacés naturels (opium) et semi-synthétiques (morphine, héroïne), les dérivés de la coca (cocaïne) et du cannabis (haschich) ainsi que de très nombreuses substances synthétiques (péthidine, méthadone,..); -Tableau II: Il comprend les substances utilisées à des fins médicales et exigeant un contrôle moins strict en raison du moindre risque d'abus. On y trouve un opiacé naturel (codéine) et des substances synthétiques (propiram, dextropropoxyphène); -Tableau III: C'est le tableau des exonérations. Il exclut une série de préparations pharmaceutiques faites à partir de substan- ces n'engendrant pas d'abus ou d'effets néfastes. Tel est le cas de certaines poudres et liqueurs faiblement dosées à base d'opium; -Tableau IV: Il comprend quelques drogues du Tableau I consi- dérées comme ayant des propriétés particulièrement dangereu- ses et une valeur thérapeutique très limitée. On y trouve les opiacés semi-synthétiques (héroïne, désomorphine) ou synthéti- ques (cétomébidone, étorphine) ainsi que le cannabis et la résine de cannabis. Ces tableaux montrent que le critère principal de classement d'une substance est celui de l'utilisation médicale. En vertu du principe selon lequel les seuls usages licites sont ceux à des fins médicales ou scientifiques (art. 4), les plantes ou substances qui en sont dépourvues sont de ce fait considérées comme particu- lièrement dangereuses. Tel est le cas du cannabis et de la résine classés dans le groupe IV avec l'héroïne au seul motif de leur absence d'utilité thérapeutique. Un motif au demeurant contes- table, puisqu'il est démontré que les applications médicales du cannabis peuvent s'avérer nombreuses dans un système de légalisation contrôlée. En outre, l'arbitraire d'un tel classement est dénoncé par des auteurs toujours plus nombreux. 11. L'une des contestations les plus fondamentales à ce classe- ment concerne la différence de traitement entre stupéfiants et psychotropes. Historiquement celle-ci provient du refus (à une voix près, lors des débats préparatoires à la Convention Uni- que), de classer les barbituriques parmi les substances interna- tionalement contrôlées. Ce refus est en effet partiellement à l'origine de la Convention sur les psychotropes adoptée à Vienne en 1971. Celle-ci était réclamée alors par les pays en voie de développement qui ne comprenaient pas la différence entre les psychotropes naturels (opium, coca, cannabis) et les psychotropes synthétiques de l'industrie pharmaceutique (amphétamines, barbituriques, hallu- cinogènes...). Ainsi, par exemple, bien que les barbituriques, les amphétamines et les hallucinogènes de synthèse (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) soient des substances nettement plus puissan- tes et plus toxicomanogènes que le cannabis ou la feuille de coca, elles n'étaient jusqu'à ce moment-là soumises à aucun contrôle international. L'injustice de la situation a donc conduit l'ONU à soumettre au contrôle les substances psychotropes. Celles-ci sont aujourd'hui classées par la Convention de Vienne (art. 1) en quatre tableaux: -Tableau I: Il comprend les drogues dangereuses créant un risque sérieux pour la santé publique et d'une valeur thérapeu- tique douteuse ou nulle. On y trouve des hallucinogènes synthétiques (LSD 25, DMT) et le tétrahydrocannabinol (THC); -Tableau II: Il comprend des stimulants du type amphétamini- que d'une utilité thérapeutique limitée ainsi que certains analgé- siques comme la phencyclidine, qui n'a aucune valeur thérapeu- tique pour l'homme; -Tableau III: Il comprend les produits barbituriques à action rapide et moyenne qui ont fait l'objet d'abus sérieux, bien qu'ils soient utiles en thérapeutique; -Tableau IV: Il comprend des hypnotiques, des tranquillisants (benzodiazépines) et des analgésiques qui engendrent une dépendance appréciable, mais sont largement utilisés en thérapeutique. Cette classification reprend le critère de l'utilisation thérapeuti- que, mais il est en réalité plus ou moins fondé sur l'appartenance de la substance à l'un des quatre groupes pharmacologiques suivants: hallucinogènes (Tableau I), amphétamines (Tableau II), barbituriques (Tableau III), tranquillisants (Tableau IV). Il est frappant de constater que les classements comparés de stupéfiants et psychotropes ne coïncident nullement avec la dan- gerosité sanitaire et sociale des produits en cause. Des substan- ces ne suscitant qu'une faible dépendance sont classées parmi les stupéfiants alors que des substances fortement toxicomano- gènes le sont parmi les psychotropes. Ainsi est-on surpris de constater qu'en droit international le LSD, la mescaline, la psilocybine et d'autres hallucinogènes synthétiques DMT, STP... ne sont pas des stupéfiants, mais des psychotropes. Mieux enco- re, alors que la plante de cannabis est classée parmi les stupé- fiants les plus dangereux, son principe actif, le tétrahydrocan- nabinol ou THC n'est qu'un psychotrope. Il est difficile d'expli- quer pourquoi une plante contenant au plus 3 % de principe actif est traitée plus sévèrement que la substance pure à 100 %. Cette incohérence et d'autres encore conduisent donc à tenter de remettre de l'ordre dans ces tableaux, en utilisant, pour un cer- tain nombre de substances stupéfiantes, la procédure de déclas- sement. Celle-ci permet de les faire passer d'un tableau à l'autre, voire de les faire "sortir" des tableaux, soit en les reclassant parmi les psychotropes, soit en les supprimant purement et sim- plement de la liste des substances internationalement contrôlées. 12. La possibilité pour une Partie contractante de demander, dans le cadre de la Convention Unique, le déclassement d'une substance d'un tableau à un autre, voire la suppression pure et simple de cette substance de l'un des tableaux de la Convention, est prévue par l'article 3 qui définit les conditions de modifica- tion du champ d'application du contrôle international. Ce texte précise: "1. Si une Partie ou l'Organisation mondiale de la santé est en possession de renseignements qui, à son avis, rendent nécessaire de modifier l'un ou l'autre des Tableaux, elle adressera au Secrétaire Général une notification accompagnée de tous les renseignements pertinents à l'appui de celle-ci. 2. Le Secrétaire Général communiquera cette notification et les renseignements qu'il jugera pertinents aux Parties, à la Com- mission et, si la notification a été adressée par une Partie, à l'Organisation mondiale de la santé. 3. Si une notification se rapporte à une substance qui n'est pas déjà inscrite au Tableau I ou au Tableau II, i) Toutes les Parties examineront, compte tenu des rensei- gnements disponibles, la possibilité d'appliquer provisoirement à la substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I; ii) En attendant sa décision, prise en vertu du sous-paragraphe iii du présent paragraphe, la Commission peut décider que les Parties appliquent provisoirement à ladite substance toutes les mesures de contrôle applicables aux stupéfiants du Tableau I. Les Parties appliqueront provisoirement ces mesures à la substance en question; iii) Si l'Organisation mondiale de la santé constate que cette substance peut donner lieu à des abus analogues et produire des effets nocifs analogues à ceux des stupéfiants du Tableau I ou du Tableau II, ou qu'elle est transformable en un stupéfiant, elle en avisera la Commission, et celle-ci pourra alors décider, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, que cette substance sera inscrite au Tableau I ou au Tableau II. 4. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'une préparation ne peut, en raison des substances qu'elle contient, donner lieu à des abus ni produire d'effets nocifs (paragraphe 3) et que le stupéfiant qu'elle contient n'est pas facilement récupérable, la Commission, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, pourra inscrire cette préparation au Tableau III. 5. Si l'Organisation mondiale de la santé constate qu'un stupé- fiant du Tableau I est particulièrement susceptible de donner lieu à des abus et de produire des effets nocifs (paragraphe 3), et que ce danger n'est pas compensé par des avantages thérapeutiques appréciables que ne posséderaient pas des substances autres que celles du Tableau IV, la Commission peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, inscrire ce stupéfiant au Tableau IV. 6. Lorsqu'une notification a trait à un stupéfiant du Tableau I ou du Tableau II ou à une préparation du Tableau III, la Commission, mise à part l'action prévue par le paragraphe 5, peut, selon la recommandation de l'Organisation mondiale de la santé, modifier l'un ou l'autre des Tableaux soit: a) En transférant un stupéfiant du Tableau I au Tableau II ou du Tableau III au Tableau I; ou b) En rayant un stupéfiant ou une préparation, selon le cas, d'un Tableau." La possibilité de déclassement d'une substance d'un Tableau à l'autre, ou la radiation pure et simple de cette susbstance de l'en- semble des tableaux ne fait donc pas de doute. Elle a d'ailleurs été utilisée dans le passé par les Etats-Unis pour le dextropropo- xyphène. Ce dérivé de la méthadone, classé comme substance de référence du Tableau II par la Convention Unique a été déclassé l'année suivant son adoption pour être finalement réin- troduit dans le Tableau II en 1981. Cet exemple de déclassement n'est pas très édifiant, tant il paraît inspiré par des considérations économiques au détriment de considérations sanitaires. Il est néanmoins possible d'appliquer la technique de déclasse- ment au cannabis et à sa résine, par exemple, que l'on pourrait d'abord rayer du Tableau IV des supéfiants les plus dangereux où ils n'ont à l'évidence pas leur place, et même du Tableau I où leur classement est très discutable; l'on pourrait ensuite les transférer dans le Tableau IV de la Convention de Vienne à côté des hypnotiques et tranquilisants mineurs. La Convention de Vienne prévoit en effet cette possibilité dans son article 2, mais selon le Commentaire officiel: "le cannabis, la résine ou la feuille de coca pourraient être rayés par la Com- mission des tableaux de la Convention Unique, et, partant, être retirés du contrôle institué par cette Convention à l'égard des stupéfiants sauf en ce qui concerne les mesures de contrôle énoncées à l'article 26 et à l'article 28 paragraphe 1". Derrière ce langage sibyllin il faut lire que le déclassement du cannabis de la Convention Unique, et son reclassement éventuel dans la Convention de Vienne ne change rien aux dispositions et aux interdictions concernant sa culture (art. 26 et 28 de la Conven- tion Unique). Il en va d'ailleurs de même du régime de la feuille de coca et de l'opium. La Commission ne pourrait pas abolir l'interdiction de la culture de ces plantes par un simple déclassement. Ce retrait du contrôle ne pourrait se faire que par voie d'amendement au traité. Cette restriction particulière aux plantes cultivées contrô- lées internationalement diminue quelque peu l'intérêt de la tech- nique du déclassement pour les drogues naturelles cultivées, notamment dans les pays en voie de développement. Elle ne le supprime pas pour autant. 13. En tout état de cause la technique du déclassement est possible sans restrictions pour les autres substances stupéfiantes. On peut, par exemple, l'utiliser pour transférer une partie des stupéfiants les moins toxiques vers les psychotropes, sans aucune modification de la Convention Unique. Il suffit pour cela de suivre la procédure imposée par l'article 3. On a vu que celle-ci peut être déclenchée à l'initiative d'une Partie ou de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) qui doit adresser au Secrétaire Général une notification accompagnée de renseignements justifiant sa demande de déclassement. Le Secrétaire Général communique cette notification aux Parties et à la Commission. Si la notification a été adressée par une Partie, il la transmet à l'O.M.S. Cette Organisation internationale joue un rôle central en matière de déclassement en tant qu'expert technique de l'ONU en matière de santé publique. Selon l'article 3 6 elle doit émettre une recommandation touchant le Tableau qu'il conviendrait de modifier accompagnée des motifs qui justifient ce déclassement. Dans la pratique, l'O.M.S. a toute latitude pour faire la recom- mandation qu'elle juge la plus opportune. Cependant, sa recommandation ne lie pas l'ensemble des Parties contractantes ni les organes internationaux prévus par la Convention. Elle n'est qu'une étape dans la procédure de classe- ment ou de déclassement. Le pouvoir d'y procéder appartient en réalité à la Commission des stupéfiants du Conseil économique et social, seule habilitée par l'article 3 à modifier les tableaux. De plus, si l'on suppose que la Commission, après l'avis de l'Organisation mondiale de la santé, accepte, sur proposition d'une Partie contractante, de déclasser l'une des substances précédemment énumérées, ce déclassement n'est acquis que si rien ne vient l'interrompre. L'article 3 de la Convention unique prévoit en effet un certain nombre de possibilités de blocage dans la partie successive de la procédure: "7. Toute décision de la Commission prise en application du présent article sera communiquée par le Secrétaire général à tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe. La décision prendra effet à l'égard de chaque Partie à la date de la réception de la communication susvisée, et les Parties prendront alors toutes mesures requises par la présente Convention. "8.a) Toute décision de la Commission de modifier un tableau sera soumise à l'examen du Conseil si une Partie en fait la demande dans les quatre-vingt-dix jours qui suivront la récep- tion de la notification de la décision. Cette demande sera présentée au Secrétaire général avec tous les renseignements pertinents à l'appui. b) le Secrétaire général communiquera copie de cette demande et des renseignements pertinents à la Commission, à l'Organisa- tion mondiale de la santé et à toutes les Parties, qu'il invitera à présenter leurs observations dans les quatre-vingt-dix jours. Toutes les observations reçues seront soumises à l'examen du Conseil. c) Le Conseil pourra confirmer, modifier ou annuler la décision de la Commission; il statuera en dernier ressort. Sa décision sera notifiée à tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies, aux Etats non membres Parties à la présente Convention, à la Commission, à l'Organisation mondiale de la santé et à l'Organe. d) En attendant son examen par le Conseil, la décision de la Commission restera en vigueur. 9. Les décisions de la Commission prises en application du présent article ne seront pas soumises à l'examen prévu à l'article 7." Il résulte de cette disposition que si un seul Etat en fait la demande, il appartient au Conseil économique et social lui-même de confirmer ou non la décision de la Commission. Rappelons que le Conseil est composé de cinquante quatre représentants des Etats signataires de la Convention, et qu'il statue à la majorité simple sur les demandes qu'il lui sont présentées. 14. En conclusion, on peut se demander si la technique du déclassement présente un véritable intérêt dans une logique anti- prohibitionniste. Certes, elle permet en théorie l'adoucissement de la rigueur du contrôle, voire sa suppression pure et simple, au profit d'un système de légalisation contrôlée. Elle permet éga- lement un transfert massif de tous ou partie des stupéfiants vers les psychotropes, dont le régime est nettement moins rigoureux. Néanmoins, elle est pratiquement interdite sans modification de la Convention pour les stupéfiants naturels (opium, coca, can- nabis) et reste subordonnée pour l'ensemble des autres stupé- fiants à des décisions d'organes de contrôle (Commission, Con- seil) prises à la majorité des Etats signataires. En définitive, il est presque aussi difficile de déclasser une substance d'un Ta- bleau à l'autre que d'amender la Convention Unique, ce qui réduit l'intérêt du déclassement par rapport à la modification de la Convention par voie d'amendement. -4. La procédure d'amendement de l'article 47. 15. L'article 47 de la Convention Unique prévoit la possibilité pour les Parties contractantes de demander des modifications à la Convention par voie d'amendement. Le texte est ainsi rédigé: "1. Toute partie pourra proposer un amendement à la présente Convention. Le texte dudit amendement et les raisons qui l'ont motivé seront communiqués au Secrétaire général qui les communiquera aux Parties et au Conseil. Le Conseil pourra décider soit : a) De convoquer une conférence, conformément au paragraphe 4 de l'article 62 de la Charte des Nations Unies, en vue d'étudier l'amendement proposé; soit b) De demander aux Parties si elles acceptent l'amendement proposé et aussi de les prier de présenter éventuellement au Conseil leurs observations sur cette proposition. 2. Si un projet d'amendement distribué conformément au para- graphe 1, b du présent article n'a été rejeté par aucune Partie dans les dix-huit mois qui suivent sa communication, il entrera immédiatement en vigueur. Si toutefois il est rejeté par une Partie, le Conseil pourra décider, compte tenu des observations des Parties, s'il convient de convoquer une conférence chargée d'étudier ledit amendement." La procédure d'amendement à la Convention Unique exige donc la saisine du Conseil Economique et Social de l'ONU par une Partie contractante. Le Conseil joue un rôle central dans la pro- cédure. Il dispose d'un pouvoir quasi discrétionnaire à l'égard de la demande d'amendement qui lui est présentée. Le texte précise en effet "qu'il pourra décider" soit de convoquer une Conféren- ce destinée à réviser la Convention Unique, soit de soumettre l'amendement à l'approbation directe des Parties contractantes. Enfin, il pourrait également, en vertu des pouvoirs qu'il tient de la Charte des Nations Unies, prendre à l'égard de l'amendement déposé conformément à l'article 30 une décision autre que celle que prévoit ledit article: en particulier refuser, par exemple de se prononcer sur le projet d'amendement. Il convient à ce propos de noter que la voie de la révision par acceptation individuelle des Parties signataires rend très aléatoi- re la procédure d'amendement. En effet, à partir du moment où le Secrétaire général a envoyé aux différents Etats signataires la proposition d'amendement, ceux-ci ont une période de dix-huit mois pour donner ou non leur approbation. Il suffit donc qu'au cours de cette période un seul Etat s'oppose à l'amendement pro- posé pour que la possibilité de l'article 47 1.b soit fermée. C'est pour cette raison que la solution la meilleure est celle conduisant à la convocation d'une conférence des Parties contractantes. 16. Au regard de ces considérations, nous ne pouvons que tirer la conclusion que la technique qu'il faut utiliser est celle de l'amen- dement, afin de déclencher, en tout état de cause, la procédure prévue à l'Art. 47. III. LE CONTENU DES MODIFICATIONS DE LA CONVENTION UNIQUE 17. En vertu du principe de l'économie des moyens (supra n 3), le contenu des amendements proposés est réduit au minimum, de façon à infléchir l'orientation de la Convention Unique sans la heurter de front. Néanmoins il ne saurait être question de conserver la logique de "guerre contre la drogue" qui inspire les textes internationaux sur les stupéfiants et, en particulier, les Préambules des Conventions des Nations Unies. C'est pourquoi il est tout d'abord proposé d'adopter d'importants amendements au Préambule de la Convention Unique de façon à définir les nouvelles orientations du contrôle international (A) avant de suggérer des modifications ou adjonctions aux articles de la Convention (B). A. - Les amendements au Préambule 18. Comme de nombreux traités multilatéraux, les textes inter- nationaux relatifs aux stupéfiants sont précédés d'un Préambule en forme de déclaration d'intention. Aussi bien dans la Conven- tion Unique que dans les Conventions de Vienne de 1971 et 1988, les Parties contractantes adoptent un texte fixant les buts de la Convention qu'il est indispensable de rappeler avant d'en proposer une rédaction nouvelle. Le PRéAMBULE de la Convention Unique est rédigé comme suit: "Les Parties, Soucieuses de la santé physique et morale de l'humanité, Reconnaissant que l'usage médical des stupéfiants demeure indispensable pour soulager la douleur et que les mesures doi- vent être prises pour assurer que des stupéfiants soient disponi- bles à cette fin, Reconnaissant que la toxicomanie est un fléau pour l'individu et constitue un danger économique et social pour l'humanité, Conscientes du devoir qui leur incombe de prévenir et de combattre ce fléau, Considéran