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Europe : que fait le parlement français ?
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- 04/01/2005
- Libération
Le contrôle parlementaire doit absolument être renforcé.
Rebonds. Dans notre démocratie pourtant réputée parlementaire, dès qu'il s'agit d'affaires étrangères, le Parlement reste étranger aux affaires. Triste constat que celui d'une représentation nationale cantonnée aux affaires domestiques et laissant l'exécutif s'occuper seul des affaires internationales, par définition plus nobles et sans doute trop importantes ou trop compliquées pour être soumises à des parlementaires dont chacun connaît l'incompétence ...
La question de l'adhésion de la Turquie illustre à nouveau ce grave déséquilibre de nos institutions entre un Président qui agit sans discuter et un Parlement qui discute sans agir. Et les conditions du débat parlementaire sur les perspectives d'adhésion de la Turquie ont souligné les limites d'un dispositif soumis au bon vouloir de l'exécutif. La prochaine révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité européen peut donner l'occasion d'améliorer le contrôle parlementaire sur la politique européenne, d'élargir les modalités d'intervention du Parlement sur les actes européens et de confier au Premier ministre un rôle nouveau dans la politique européenne.
Rien dans la Constitution de 1958 n'oblige le gouvernement à consulter le Parlement sur les questions internationales, européennes en particulier. En Allemagne, au contraire, la consultation du Bundestag est obligatoire et la Loi fondamentale précise que «avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag».
Le gouvernement français, lui, va régulièrement à Bruxelles sans avoir consulté la représentation nationale et si nous voulons, demain, faire du Parlement un vrai lieu de débat sur les grandes orientations de la politique européenne de la France, une consultation en amont et un compte rendu en aval doivent être rendus obligatoires, devant les assemblées, avant comme après chaque Conseil européen.
La Constitution devrait préciser que «avant chaque Conseil européen, le Gouvernement donne à l'Assemblée et au Sénat l'occasion de s'exprimer. Lorsque les assemblées ont adopté des résolutions dans le cadre de l'article 88-4, le Gouvernement prend en considération les prises de position des assemblées. Après chaque Conseil européen, il rend compte à l'Assemblée et au Sénat des négociations qu'il a menées.»
Un deuxième obstacle à l'intervention du Parlement doit être levé, celui qui empêche le Parlement de prendre position, par le vote de résolutions sur des textes autres que législatifs. Cette restriction se fonde sur un critère juridique, la nature législative du projet d'acte communautaire, ce qui est pour le moins paradoxal. D'abord parce que le droit communautaire ne connaît pas la distinction loi-règlement de notre droit public français. Ensuite et surtout parce que la justification de l'intervention du Parlement dans ce domaine se fonde sur sa fonction de contrôle et non sur sa fonction législative. Ce «critère législatif» a en tout cas des conséquences néfastes au regard des droits du Parlement qui ne peut éviter l'afflux de textes sans intérêt alors qu'il se voit privé du droit de se prononcer sur des textes politiquement essentiels.
Lors de la discussion sur la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 précédant la ratification du traité d'Amsterdam, une clause de soumission de tout document au Parlement a bien été introduite. Mais elle est facultative. Or, le Parlement dispose d'un pouvoir de contrôle général et il est donc choquant de laisser à la discrétion du pouvoir exécutif le choix des documents sur lesquels les assemblées peuvent prendre position. Henri Nallet, alors président de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale aurait souhaité aller plus loin en supprimant le critère législatif du champ d'application de l'article 88-4, ce qui aurait permis au Parlement de s'exprimer sur «tout document émanant d'une institution de l'UE». C'est une réforme qu'il est aujourd'hui urgent de programmer.
Enfin, au prétexte que la Constitution lui attribue la conduite de la politique internationale de la France, le président de la République participe seul aux conseils européens et hors de tout contrôle parlementaire. Et quand bien même le contrôle parlementaire viendrait à s'exercer par un vote, il sanctionnerait le Premier ministre, alors qu'il ne participe pas au Conseil européen.
Certes, la Constitution attribue au Président la compétence pour négocier et ratifier les traités (article 52). Cependant, cette compétence lui est conférée dans le champ de la politique internationale puisque le titre VI de la Constitution est relatif aux «traités et accords internationaux». Or, la politique européenne ne relève pas, ou de moins en moins, de la politique internationale. Traitée au titre XV de la Constitution, relatif aux Communautés européennes et à l'UE, elle constitue de plus en plus un élément de la politique intérieure. Dans ces conditions, est-il encore légitime que la France soit représentée aux Conseils européens par le seul chef de l'Etat ? Si nous voulons rééquilibrer les institutions, ce doit être au Premier ministre, responsable devant l'Assemblée nationale de représenter aussi la France, aux côtés du Président, comme c'est d'ailleurs le cas lors des périodes de cohabitation. Et l'article 20 de la Constitution devrait donc être complété par une disposition attribuant au Premier ministre la responsabilité de la coordination de la politique européenne de la France et le chargeant de la défendre lors des Conseils européens.
A l'heure où le traité constitutionnel européen va permettre de renforcer le rôle des Parlements nationaux dans l'élaboration de la législation européenne, en réactivant notamment le principe de subsidiarité, voilà trois réformes simples et immédiatement opérationnelles qui seraient de nature à renforcer à la fois le rôle du Parlement français et l'intérêt des Français pour l'Europe. Ce double enjeu ne peut laisser indifférent aucun démocrate ni aucun Européen.
André Vallini est secrétaire national du Parti socialiste chargé des Institutions, de la Justice, de la Sécurité et de la Réforme de l'Etat.
Rebonds. Dans notre démocratie pourtant réputée parlementaire, dès qu'il s'agit d'affaires étrangères, le Parlement reste étranger aux affaires. Triste constat que celui d'une représentation nationale cantonnée aux affaires domestiques et laissant l'exécutif s'occuper seul des affaires internationales, par définition plus nobles et sans doute trop importantes ou trop compliquées pour être soumises à des parlementaires dont chacun connaît l'incompétence ...
La question de l'adhésion de la Turquie illustre à nouveau ce grave déséquilibre de nos institutions entre un Président qui agit sans discuter et un Parlement qui discute sans agir. Et les conditions du débat parlementaire sur les perspectives d'adhésion de la Turquie ont souligné les limites d'un dispositif soumis au bon vouloir de l'exécutif. La prochaine révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité européen peut donner l'occasion d'améliorer le contrôle parlementaire sur la politique européenne, d'élargir les modalités d'intervention du Parlement sur les actes européens et de confier au Premier ministre un rôle nouveau dans la politique européenne.
Rien dans la Constitution de 1958 n'oblige le gouvernement à consulter le Parlement sur les questions internationales, européennes en particulier. En Allemagne, au contraire, la consultation du Bundestag est obligatoire et la Loi fondamentale précise que «avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag».
Le gouvernement français, lui, va régulièrement à Bruxelles sans avoir consulté la représentation nationale et si nous voulons, demain, faire du Parlement un vrai lieu de débat sur les grandes orientations de la politique européenne de la France, une consultation en amont et un compte rendu en aval doivent être rendus obligatoires, devant les assemblées, avant comme après chaque Conseil européen.
La Constitution devrait préciser que «avant chaque Conseil européen, le Gouvernement donne à l'Assemblée et au Sénat l'occasion de s'exprimer. Lorsque les assemblées ont adopté des résolutions dans le cadre de l'article 88-4, le Gouvernement prend en considération les prises de position des assemblées. Après chaque Conseil européen, il rend compte à l'Assemblée et au Sénat des négociations qu'il a menées.»
Un deuxième obstacle à l'intervention du Parlement doit être levé, celui qui empêche le Parlement de prendre position, par le vote de résolutions sur des textes autres que législatifs. Cette restriction se fonde sur un critère juridique, la nature législative du projet d'acte communautaire, ce qui est pour le moins paradoxal. D'abord parce que le droit communautaire ne connaît pas la distinction loi-règlement de notre droit public français. Ensuite et surtout parce que la justification de l'intervention du Parlement dans ce domaine se fonde sur sa fonction de contrôle et non sur sa fonction législative. Ce «critère législatif» a en tout cas des conséquences néfastes au regard des droits du Parlement qui ne peut éviter l'afflux de textes sans intérêt alors qu'il se voit privé du droit de se prononcer sur des textes politiquement essentiels.
Lors de la discussion sur la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 précédant la ratification du traité d'Amsterdam, une clause de soumission de tout document au Parlement a bien été introduite. Mais elle est facultative. Or, le Parlement dispose d'un pouvoir de contrôle général et il est donc choquant de laisser à la discrétion du pouvoir exécutif le choix des documents sur lesquels les assemblées peuvent prendre position. Henri Nallet, alors président de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale aurait souhaité aller plus loin en supprimant le critère législatif du champ d'application de l'article 88-4, ce qui aurait permis au Parlement de s'exprimer sur «tout document émanant d'une institution de l'UE». C'est une réforme qu'il est aujourd'hui urgent de programmer.
Enfin, au prétexte que la Constitution lui attribue la conduite de la politique internationale de la France, le président de la République participe seul aux conseils européens et hors de tout contrôle parlementaire. Et quand bien même le contrôle parlementaire viendrait à s'exercer par un vote, il sanctionnerait le Premier ministre, alors qu'il ne participe pas au Conseil européen.
Certes, la Constitution attribue au Président la compétence pour négocier et ratifier les traités (article 52). Cependant, cette compétence lui est conférée dans le champ de la politique internationale puisque le titre VI de la Constitution est relatif aux «traités et accords internationaux». Or, la politique européenne ne relève pas, ou de moins en moins, de la politique internationale. Traitée au titre XV de la Constitution, relatif aux Communautés européennes et à l'UE, elle constitue de plus en plus un élément de la politique intérieure. Dans ces conditions, est-il encore légitime que la France soit représentée aux Conseils européens par le seul chef de l'Etat ? Si nous voulons rééquilibrer les institutions, ce doit être au Premier ministre, responsable devant l'Assemblée nationale de représenter aussi la France, aux côtés du Président, comme c'est d'ailleurs le cas lors des périodes de cohabitation. Et l'article 20 de la Constitution devrait donc être complété par une disposition attribuant au Premier ministre la responsabilité de la coordination de la politique européenne de la France et le chargeant de la défendre lors des Conseils européens.
A l'heure où le traité constitutionnel européen va permettre de renforcer le rôle des Parlements nationaux dans l'élaboration de la législation européenne, en réactivant notamment le principe de subsidiarité, voilà trois réformes simples et immédiatement opérationnelles qui seraient de nature à renforcer à la fois le rôle du Parlement français et l'intérêt des Français pour l'Europe. Ce double enjeu ne peut laisser indifférent aucun démocrate ni aucun Européen.
André Vallini est secrétaire national du Parti socialiste chargé des Institutions, de la Justice, de la Sécurité et de la Réforme de l'Etat.
