DOSSIER: DIEU ME GARDE DES AIDES...


SOMMAIRE: Quelques larges extraits du dossier, diffusé en mars, qui a révélé les insuffisances du système d'aides aux pays du Tiers Monde et mis l'accent sur la nécessité d'un tournant politique total.
L'échec de l'aide publique de l'Italie aux pays sous-développés.
(NOUVELLES RADICALES n. 66, 14 mars 1984)


L'appel de Myrdal

Cesser l'aide publique au développement? La question a été posée en 1980 par Gunnar Myrdal, prix Nobel 1974 pour l'économie. Se référant aux effets contraires enregistrés dans les pays sous-développés, Myrdal exposait l'opportunité de cesser les aides au développement pour se limiter à des interventions d'urgence dans le cas de famines.
La provocation de Myrdal - qui semblait telle, aussi parce qu'elle se référait à la politique de coopération de la Suède, la plus avancée du monde - n'a eu aucun effet. Pourtant elle ne venait pas d'un ennemi de la coopération internationale, mais d'un de ses chefs de file, protagoniste du débat sur le sous-développement dès les années 50.
Sa position a été reprise successivement par d'autres spécialistes, comme Bauer et Yamey. (1) D'autres encore s'enfermaient dans le pessimisme, comme Joan Robinson: "...il n'est pas facile aujourd'hui de considérer de façon optimiste la situation du Tiers Monde. La seule contribution que l'analyse économique peut espérer offrir est celle d'ôter certaines illusions et d'aider les hommes de bonne volonté à voir qu'elle est effectivement la situation dans laquelle ils se trouvent...". (2)
Il s'agit de tout un courant critique, qui a fourni des apports de grande importance à l'étude du sous-développement et qui a remis radicalement en discussion les schémas théoriques, les orientations opérationnelles et la gestion des aides internationales, proposant de nouvelles approches plus efficaces. Les critiques de ces spécialistes n'ont jamais été dictées par des visions moralistes ou purement solidaristes des relations internationales, mais elles s'appuient sur des estimations à caractère économique et stratégique. Elles analysent à présent leur propre échec: il est important de se demander et de comprendre pourquoi cela se passe.

Quand les idées ne changent pas le monde

Sur le plan culturel, ils se sont imposés. Ils ont mis à nu les préjugés économiques qui justifiaient la prétention de transplanter dans les pays sous-développés les mêmes itinéraires de développement des économies occidentales. Sous l'étiquette du "développement", en effet, sont passées et continuent de passer, des politiques incapables de résoudre les problèmes spécifiques des sociétés sous-développées, avec les résultats désastreux et tragiques que nous connaissons tous.
L'étude des réalités du sous-développement a amené à mettre en discussion le culte des indicateurs économiques traditionnels, à donner une réalité tangible à l'analyse économique, à élaborer des instruments et des approches appropriées à la diversité des problèmes.
On a ainsi déterminé les objectifs primaires de la distribution des ressources et de la satisfaction des besoins essentiels des populations, comme facteurs actifs de la qualité du développement et de son rythme même. Et, au fur et à mesure que les vieilles politiques de croissance économique se révélaient incapables de casser le cercle vicieux du sous-développement, la pauvreté et la malnutrition ont été identifiées comme étant les principaux obstacles à l'utilisation optimale des ressources et donc au développement lui-même.
Culturellement, cette critique s'est désormais arrêtée. Mais elle n'a pas réussi à changer le monde: elle s'est heurtée à la force des intérêts constitués et aujourd'hui elle apparait plus désarmée que jamais. En effet, ni ses arguments, ni les résultats désastreux des aides, n'ont réellement servi à entamer les préjudices des économistes et des hommes politiques. Des préjudices durs à mourir, aussi parce que servant les intérêts qui dominent les pays développés et de toute façon composants essentiels de la culture des classes dirigeantes.
L'attaque contre la pauvreté, entendue comme volant du développement, a été neutralisée par la formule de l'"investissement sur l'homme". Une formule privée de valeur théorique, qui reconduit dans le vague une intuition qui exigeait au contraire un changement total de l'approche traditionnelle. Le terme "investissement" suffit à remettre en circuit le vieux concept de "développement", indifférent aux particularités de la situation et surtout aux besoins les plus critiques, incompatibles avec des échéances à long terme. En définitive un autre rideau, moins épais et plus dangereux, tiré contre l'effort de comprendre la réalité et d'agir en conséquence.
La formule des "basic needs", analysée par un consensus général tout autant que de façade, a été ainsi réabsorbée par l'idéologie du "développement", à poursuivre en tant qu'effet indirect de l'ordre économique international qui a produit et qui alimente le sous-développement.

Un système hors contrôle

Mis à l'abri de tout risque d'innovation, l'aide publique au développement continue de se déployer en pleine autonomie; mais c'est désormais un système hors contrôle et aveugle, conditionné par des viscosités de tout genre, soutenu par de fortes agrégations d'intérêts qui rassemblent les industriels, les consommateurs et les ouvriers des pays industrialisés, ainsi qu'une grande partie des classes dirigeantes du Tiers Monde.
Sur cette activité s'est stratifiée au cours des dernières années une immense bureaucratie: une authentique jungle d'organismes et de sous-organismes, avec des milliers de préposés et des frais importants de gestion, qui pour sa propre subsistance absorbe des quote-part importantes d'allocations "pour le développement".
Avec le temps, cet agglomérat en grande partie parasitaire s'est habitué à vivre de la tragédie du sous-développement et de la faim et est devenu un puissant facteur de "contre-productivité" (sauf pour Illich) et de résistance à toute tentative d'innovation.
Toutefois, les obstacles les plus forts sont autres. C'est la commission des aides avec les intérêts commerciaux et stratégiques des pays développés; c'est l'utilisation des aides comme instruments de politique extérieure, de guerre économique et diplomatique. Un bouleversement de finalités qui explique bien les effets insignifiants ou même contre-productifs de la politique des aides, l'aggravation de la dépendance des pays en voie de développement qui en a dérivé.
Il suffit de penser à la dette extérieure de ces pays, qui a désormais atteint 800 milliards de dollars. Pour beaucoup d'eux le service de la dette, qui en 1982 a dépassé au total 130 milliards de dollars, représente 70 % ou plus des profits des exportations. C'est un lien qui pèse très lourdement sur les perspectives de développement spécialement des pays les plus pauvres, mais qui représente aussi une mine pour le système financier international.
Encore plus grave est la participation des pays sous-développés à l'affrontement entre les blocs, avec l'"importation" de politiques agressives des pays du Nord, ainsi que des armes. Aujourd'hui beaucoup de pays en voie de développement sont dominés par des complexes militaires-industriels qui destinent des parts toujours plus importantes de ressources à l'achat d'armements, aggravant l'inflation et l'endettement avec l'étranger, abandonnant une partie de la population dans la pauvreté absolue.
Les aides internationales sont un des facteurs indirects mais primaires d'expansion des dépenses militaires des pays en voie de développement et, donc, de ce point de vue, l'un des principaux obstacles à l'amélioration des conditions de vie des populations. Que beaucoup de régimes du Tiers Monde poursuivent des politiques de contraste avec les besoins fondamentaux de l'homme, est une donnée qui n'est pas secondaire du dilemme du sous-développement.
D'après une étude récente, en 1980 jusqu'à 54 pays sous-développés, avec une population globale d'un milliard de personnes, étaient tenus par des régimes militaires. Depuis lors la situation n'a certainement pas amélioré: et il nécessaire de parler du développement anormal du phénomène des réfugiés - les estimations officielles parlent de 14 millions - (3) un drame qui de loin seulement rappelle celui, beaucoup plus limité, des apatrides qui dans la période entre les deux guerres erraient d'une frontière à l'autre de l'Europe.

Le "réalisme" des intérêts communs

Aujourd'hui la politique internationale des aides suscite un scepticisme analogue à celui qui accompagne les négociations pour le contrôle des armements. Sa stérilité évidente a favorisé la chute des interventions multilatérales et le désengagement de pays importants, à commencer par les Etats-Unis. La récession économique et des réflexes persistants des chocs pétroliers ont fait le reste.
Ce n'est pas seulement une question de capitaux: si l'on va vers un échec de portée historique, ce n'est pas seulement à cause de l'inadéquation des ressources destinées aux pays sous-développés. Il est pourtant vrai que les aides au développement ont absorbé au cours des vingt dernières années des centaines de milliards de dollars. Donc, s'ils avaient été orientés correctement, nous ne devrions pas enregistrer aujourd'hui l'aggravation de la dépendance des pays en voie de développement du Nord industrialisé; nous ne devrions pas enregistrer dans beaucoup de ces derniers l'accentuation des déséquilibres régionaux et de classe, l'extension de la zone de pauvreté absolue et de la mort par la faim, la dégradation continuelle de la qualité de la vie publique elle-même, un facteur non-secondaire d'une perspective de développement. Se limiter à discuter du niveau des flux financiers veut dire se visser dans une alternative sans issue: le "reaganisme" d'une part et, de l'autre, une position de solidarité homogène aux intérêts qui dominent le système international des aides.
Ceci est confirmé par une récente recherche de Leontief et Duchin: même si les pays riches convertissaient en aide au développement des parts de ressources absorbées aujourd'hui par les armements, avant l'an 2000 la situation des pays les plus pauvres du Tiers Monde resterait dramatique, à moins de profondes transformations politiques et sociales dans les pays destinataires. (4)
C'est la constatation de l'inutilité des ajustements partiels dans un mécanisme gouverné par des logiques contre-productives. Il est nécessaire de remettre sur pieds la politique de coopération internationale par un changement radical de ses objectifs, des ressources, de la méthodologie d'intervention. Sur cette exigence sont en train de converger des analyses scientifiques, de nouvelles positions politiques, des positions à caractère éthique et religieux.
Mais il faut un objectif tellement fort qu'il puisse entamer le "réalisme" des intérêts constitués.

Le cas italien: gaspillages et assistance

L'hypothèse de la cessation de l'aide publique au développement, avancée par Myrdal pour la Suède, doit être envisagée à plus forte raison par l'Italie comme un passage obligé pour ouvrir, simultanément, une nouvelle phase.
En effet, dans le cadre négatif des aides internationales, le cas italien ne fait pas exception mais présente plutôt des distorsions encore plus accentuées. Ceci est démontré sans équivoque par l'analyse de la dépense du Département pour la coopération au développement que nous présentons dans ce document. Le caractère sommaire des données officielles nous a induit à limiter sévèrement l'enquête, renonçant à toute prétention de caractère exhaustif. Toutefois les éléments recueillis sont plus que suffisants pour exprimer une estimation sérieuse et définitive. Pour une analyse approfondie nous renvoyons de toute façon à l'étude accomplie récemment par Alessandro Monti - "Economie politique de l'aide publique au développement. Le système italien de coopération avec les pays en voie de développement: une analyse critique", (5) qui nous a été précieuse.
Le cadre qui en ressort est celui d'un désastre irrémédiable. A part l'inadéquation des allocations, encore loin de la moyenne OCSE et des engagements pris dans le cadre international par l'Italie, le Département a démontré une très faible capacité de dépense, réussissant à traduire en dépenses effectives pas plus de 50-60 % des allocations. Il est clair qu'il a aligné les dépenses publiques pour l'aide au développement à ses propres capacités opérationnelles, au lieu d'adapter sa propre organisation aux exigences définies dans le cadre politique.
En vérité, c'est toute la politique du Département qui opère de façon contradictoire par rapport aux orientations fixées pour l'aide publique au développement:
- dispersion extrême des interventions sur un large éventail de pays, de façon à couvrir la moitié de la superficie terrestre et plus de la moitié de la population mondiale;
- nette prévalence des interventions pour un montant risible, inférieur à 50 millions de lires;
- choix des pays destinataires des aides fait sur la base des exigences de notre politique d'approvisionnement de pétrole et des possibilités de fournitures et de commandes, en net contraste avec les directives du Cipes;
- retard et mauvaise qualité des aides alimentaires, assez souvent refusées dans le passé par les pays destinataires.
Mais surtout l'impossibilité de vérifier les effets des interventions, d'en apprécier ne fut-ce qu'un minimum l'impact sur les économies et sur les sociétés destinataires de l'aide. Il est vrai que la question est en grande partie rhétorique: elle sert toutefois à mettre en évidence que le Département, non seulement n'est plus à même d'apprécier son action et d'en corriger les erreurs, mais qu'il opère surtout de façon casuelle, en dehors d'une programmation quelconque, selon les sollicitations qu'on lui déverse de l'extérieur. Un vide de planning et de décisions, qui n'apparait fonctionnel qu'à un petit système d'assistance de petit cabotage, en faveur des entreprises italiennes. Donc, pas même l'agrégation de gros intérêts, à part le soutien fourni indirectement par les entreprises italiennes qui fournissent des armes. Il ne faut pas sous-estimer, en outre, le gaspillage d'importantes ressources financières.

Un passé dur à mourir

Ce serait une grave erreur que de sous-estimer la portée de l'analyse que nous avons anticipé sommairement et de ne pas en tirer les conclusions adéquates. Nous ne sommes pas en présence d'une politique qui a fait faillite uniquement à cause de dysfonctions à caractère administratif. Le problème est d'une autre sorte: poussée par la campagne radicale contre l'extermination par la faim, la classe politique italienne, bien décidée à ne pas céder sur le point principal, a préféré une action d'allégement: une augmentation des allocations pour revitaliser le secteur traditionnel de la coopération au développement. Il faut prendre acte que cette tentative n'a eu qu'un seul résultat: démontrer que la vieille politique, ses objectifs et ses instruments eux-mêmes sont irrémédiablement morts.
La démonstration est dans l'histoire même du Département. Il s'agit en effet d'un instrument opérationnel imaginé dans le cadre de la loi n. 38 du 9 février 1979 ("Coopération de l'Italie avec les pays en voie de développement"), avant que ne commence la campagne radicale et en perspective d'une faible relance de la politique traditionnelle des aides que l'Italie avait négligé depuis toujours, se plaçant à la dernière place des pays de l'OCSE. Il devait donc être un organisme aux tâches limitées, destiné à se renforcer progressivement dans une longue perspective, de pair avec notre politique d'aide publique au développement.
On sait que les choses se sont passées de façon différente. En effet, peu après sa constitution, le Département se trouva à devoir affronter l'augmentation soudaine des fonds pour l'aide publique au développement et les nouvelles orientations contre la mort par la faim délibérées par le Parlement, même de si de façon confuse et contradictoire. Des tâches prohibitives, mais surtout impropres, pour une structure déjà chargée au départ des vices et des entraves de la bureaucratie ministérielle mais, avec tout ça, insuffisante et privée d'autorité politique, donc sans défense face aux pressions.
L'importance relative des fonds a fait le reste, déchaînant une myriade de petits et grands intérêts qui ont de fait rendu vains une quelconque vélléité de programmation.
C'est dans ce contexte que le Département a consumé sa vulgaire faillite, payant aussi la timidité et la mauvaise conscience des forces politiques.
On peut dire que la faillite du Département est le dernier sursaut du passé - celui du désengagement italien du système international des aides - et non pas la phase de lancement d'une nouvelle politique, qui est au contraire totalement à définir.
Certes, il est nécessaire de faire toute la lumière sur les carences, les déviations et les irrégularités qui se sont déterminées à l'intérieur de cette structure. Il existe des commissions d'intérêts qui doivent être expliquées: une partie du personnel du Département provient des entreprises qui bénéficient aujourd'hui des commandes pour la fourniture des installations aux pays en voie de développement, les préférences à l'égard de certaines sociétés et de certains pays, des doutes consistants que même ce secteur ne soit pas immunisé contre la corruption des partis... Ce sont tous des phénomènes qui prolifèrent en présence de fortes sommes d'argent et en absence d'objectifs clairs et de procédures efficaces de contrôle.
Il est urgent de les éliminer, aussi parce qu'ils apparaissent à l'opinion publique et qu'ils sont effectivement particulièrement odieux en présence de pauvreté absolue et de mort par la faim. Il est aussi nécessaire de le faire pour récupérer les compétences, qui existent malgré tout, pour une nouvelle politique.
Mais, même pour cela, ça n'a pas beaucoup de sens de lamenter l'incapacité du Département de s'équiper rapidement pour un niveau plus élevé d'interventions. Il ne l'a pas fait, mais il n'aurait pas même pu le faire car on ne peut surmonter au niveau administratif les carences qui sont en premier lieu politiques.
Ca n'a pas de sens, c'est injuste à l'égard de ceux qui ont eu la responsabilité du Département, c'est dangereux car ça peut induire à de nouvelles erreurs plus graves. Comme celle de rechercher, par quelque ajustement administratif, de résoudre - ou de fuir - le problème bien plus important d'une nouvelle politique.

4 mille milliards à brûler?

Cesser les aides signifie partir dans une autre direction. Partir du point où Myrdal et les autres se sont arrêtés parce qu'ils ne réussissaient pas à trouver l'anneau de conjonction de la théorie avec la pratique, politique. C'est ici que se place l'importance historique de la campagne radicale. Mettant à l'ordre du jour la mort par la faim comme problème immédiat de la politique, elle a fourni le point de levier qui manquait pour assurer le passage de la critique théorique à une politique concrète pour la vie et le développement, pour remettre sur pieds le système des aides. Et elle a brisé la fausse alternative entre urgence et développement, entre brefs délais et longs délais.
La réponse à l'urgence de la mort par la faim représente l'objectif concret à partir duquel opérer la transformation du système des aides. Le seul objectif doté d'une telle force politique de façon à se détacher des intérêts et des viscosités qui oppriment aujourd'hui l'aide publique au développement; le seul qui peut agréger un nouveau bloc d'intérêts non-parasitaires, et en même temps, conquérir le consensus des populations des pays riches, au-delà des égoïsmes naturels et de la défense des propres niveaux de vie.
A bien voir, ça peut être l'occasion pour porter sur le terrain de la rationalité économique, l'utopie d'un développement à mesure des besoins de l'homme.
Et aussi, pour l'Italie, une obligation juridique, conformément aux objectifs de solidarité internationale reconnus formellement dans notre système par la ratification de la Charte des Nations Unies, rappelés spécifiquement dans l'art. n. 38 du 9 février 1979, confirmés et précisés successivement par les engagements assumés dans le cadre de l'ONU, de l'OCSE et de la CEE et par de nombreuses délibérations parlementaires.
C'est une obligation politique, non seulement à l'égard des pays du Tiers Monde mais aussi des contribuables italiens, parce qu'un tel gaspillage de ressources n'est pas tolérable dans les conditions actuelles du pays.
Au 1 janvier 1984, 4 mille milliards de lires étaient disponibles pour les aides au développement et à la lutte contre la faim dans le monde. D'ici à 1990 plus de 20 mille milliards seront alloués ( en lires actuelles).
Sont-ils à brûler, comme au cours des dernières années ont déjà été brûlés 3 mille milliards?

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NOTES:

(1) P. Bauer et B. Yamey: "The Political Economy of Foreign Aid", "Lloyds Bank Review", octobre 1981.
(2) Développement et sous-développement", Laterza, Bari, 1981, page 171.
(3) Cf. L. Campiglio: "Aides, sous-développement et dépenses militaires", dans "Armes et désarmement aujourd'hui", Vita e pensiero, 1983, page 14.
(4) W. Leontief et F. Duchin: "Dépense militaire dans le monde. Faits, chiffres, implications internationales et perspectives futures", Mondadori, Milan.
(5) Ispe, Cahiers n. 28/29, Rome, décembre 1983.