POR UNA REVISION DE LAS CONVENCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS EN MATERIA DE DROGAS

POR UNA REVISION DE LAS CONVENCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS EN MATERIA DE DROGAS
Gianfranco Dell'Alba, Olivier Dupuis y Jean Luc Robert

Partido Radical
Liga Internacional Antiprohibicionista
c/o Parlemento Europeo
rue Belliard 97-113 - Rem. 508
1047 Bruselas - Bélgica
Tel. 32-2-2842579 / Fax. 32-2-2303670

SUMARIO: Documento extenso subdividido en párrafos.
A) INTRODUCCION. La guerra contra la droga está irreversiblemente perdida. El balance es desastroso. La aplicación de una política prohibicionista multiplicada por 10 (indispensable para intentar vencer manteniendo esta línea) comportaría la instauración de un régimen policíaco...
B) LAS LIBERTADES INDIVIDUALES COMO SALVAGUARDIA DE LA DEMOCRACIA. A principios de los años 60, en Europa, el consumo de drogas se limitaba a algunos grupos restringidos. En 1961, con la adopción en el ámbito de las Naciones Unidas de la "Convención Unica", las tesis prohibicionistas registran un éxito decisivo.
C) CONSECUENCIAS DEL PROHIBICIONISMO. La criminalidad organizada practica a todos los niveles y en todos los países corrupción y desestabilización, influenciando también la política. Desde el punto de vista penal se han producido medidas restrictivas de las libertades, mientras que aumenta en todas partes una incontrolada e inútil "burocracia antidroga". Por último, es universalmente reconocido que el régimen prohibicionista es responsable del elevado precio de la droga en el mercados.
Sin embargo, se ha desarrollado progresivamente progresivamente una reflexión que ha acuñado una doctrina antiprohibicionista en materia de drogas. El Estado no puede prohibir un comportamiento que no daña a terceras personas. Esta corriente ha desarrollado distintos modelos para un posible régimen de legalización: "el modelo médico", "el modelo del comercio pasivo", "el modelo liberal"; "el conjunto del proceso debería en cualquier caso ser objeto de una reglamentación". Junto a la revisión teórica se ha desarrollado asimismo un movimiento que tiene por objeto la "reducción del daño". Sin embargo, dicho movimiento cobra todo su significado sólo si se desarrolla en el ámbito de una estrategia global de legalización controlada de todas las drogas. Las Convenciones Onu son un obstáculo para dichos movimientos. Así pues, es necesario "superar" estas Convenciones.
EXAMEN DE LAS POSIBLES MODIFICACIONES Y/O DENUNCIAS DE LAS CONVENCIONES ONU.
Se analizan las tres Convenciones: Convención Unica de 1961, Convención sobre sustancias sicotrópicas de 1971, Convención de Viena de 1988. Se analiza, en particular, "de qué manera se puede desmantelar la Convención Unica" (y asimismo las dos posteriores) partiendo de algunos principios de base
I- LOS PRINCIPIOS DE BASE: a) el principio de la "economía de medios" (modificar lo menos posible el texto de la Convención); b) el principio del "regreso a las fuentes" (volver, en la medida posible, a la legislación internacional en vigora antes de 1961); el principio "de adaptación" (flexibilizar el actual régimen con respecto a una lógica antiprohibicionista).
II - TECNICAS DE MODIFICACION DE LA C. UNICA
Se analizan y discuten en profundidad los cuatro procedimientos posibles: "las reservas (art. 49 y 50 párr. 1), la denuncia (art. 46, párr. 2), la modificación de las listas (art. 3 párr. 3) y la enmienda (at. 47, párr. 4).
III - EL CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES A LA C.U.
Se expone el contenido de las enmiendas que se considera deben ser propuestas, "a partir del principio de la economía de medios (véase ec. de medios) que inspira la presente consulta". A) Enmiendas al Preámbulo (se presenta e ilustra una propuesta de preámbulo sustitutivo); Enmiendas a los artículos 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51.
C) POR UNA CAMPAÑA PARLAMENTARIA DE DENUNCIA Y/O ENMIENDA. PROPUESTAS DE INICIATIVA.
Puesto que para un Estado o un grupo de Estados es posible presentar enmiendas a uno o varios artículos de la Convención de las N.U. e incluso denunciar las Convenciones, la campaña debería tener por objetivo enmendar la C.U. de 1961 y denunciar la Convención de Viena de 1988. Se exponen las posibles técnicas utilizables.


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POR UNA REVISION DE LAS CONVENCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS EN MATERIA DE DROGAS

A. ANTE-PROPUESTA

La guerra contra la droga está irreversiblemente perdida. Gran número de personalidades oficiales así como un sector cada vez más amplio de la opinión pública reconocen el fracaso del régimen prohibicionista.

El balance es muy negativo. La cantidad de droga decomisada por los servicios de policía y de aduanas no logra superar entre un 5 y un 10% del volumen total en circulación. Volumen que, entre otras cosas, está en constante aumento. El precio de la heroína se multiplica por 1700 entre producción y venta al por menor. Por el momento, el precio de un gramo de droga vale diez veces más que un gramo de oro.

No cabe la menor duda. La prohibición ha hecho del tráfico de drogas el comercio más rentable del planeta y constituye la razón de mayor peso de la expansión del fenómeno. Jamás, en tiempos de paz, un régimen legal ha sufrido una burla tal ni ha determinado un desastre semejante.

Probablemente, cabría multiplicar por diez la eficacia de una política de represión - ya considerablemente reforzada a lo largo de los últimos veinte años - para darle al tráfico el golpe si no de gracia por lo menos sí determinante.

Dicha constatación se ubica, por lapidario que pueda parecer, en una reflexión considerablemente agudizada y desarrollada al cabo de treinta años, paralelamente a la evolución del fenómeno y a la degradación de la situación.

Las libertades individuales como salvaguardia de la democracia

A principios de los años 60, el consumo de drogas, que se limitaba a algunos grupos bastante restringidos, no representaba un problema social en Europa. No más que en Estados Unidos, en donde su difusión, a pesar de estar algo más difundida, era todavía muy marginal. Por aquel entonces, concretamente en 1961, con motivo de la adopción de la Convención Unica de las Naciones Unidas en materia de estupefacientes (que de ahora en adelante llamaremos Convención Unica), las tesis prohibicionistas registran un éxito decisivo debido al cual la Onu no cesará de reforzar su presión y su control para llegar, con la adopción de la Convención de Viena de 1988 sobre el tráfico ilícito (que de ahora en adelante denominaremos Convención de 1988), a sancionar a nivel mundial el concepto de "guerra contra la droga", última fase del prohibicionismo.

A medida que se produce la expansión del mercado de la droga y, sobre todo, con el auge del consumo de heroína, distintas consideraciones de carácter básicamente criminológico, socio-sanitario y económico e institucional revelan los motivos del fracaso de dicho régimen. Dichas razones tienden a demostrar que el prohibicionismo se basa no sólo en principios sumamente criticables sino que, más aún, lejos de permitir confiar en el logro de los objetivos establecidos, es la causa de toda una serie de efectos inducidos más numerosos y a menudo mucho más graves que el problema que se afronta.

Repasemos pues someramente las críticas fundamentales al régimen prohibicionista y sus consecuencias antes de proponer un modelo alternativo basado en la legalización.

Consecuencias del prohibicionismo

A nivel económico, con un volumen de facturación calculado, según la ONU, en 500 mil millones de dólares, la criminalidad organizada a nivel mundial que maneja el tráfico ilícito de drogas practica la infiltración, la corrupción, e incluso la desestabilización de las más altas esferas del poder económico, financiero, político y mediático de los países tanto productores como consumidores. Un poder semejante permite a los distintos carteles, triadas, mafias y compañía incidir sobre las decisiones políticas para mantener o reforzar el régimen actual. Los enormes beneficios del tráfico de drogas permiten asimismo inversiones masivas en el circuito económico-financiero, hasta tal punto de que capas enteras de la economía legal están, hoy por hoy, en manos de la criminalidad organizada.

A nivel sanitario y social, la prohibición y la represión, que relegan a los consumidores de drogas a la marginalidad, excluyen los servicios médicos o sociales. Una situación semejante no deja de incitar los comportamientos de riesgo y, por lo tanto, la difusión de enfermedades infecciosas entre los toxicómanos y de los toxicómanos hacia la población no toxicómana.

La ilegalidad es igualmente responsable de la ínfima calidad de las sustancias en circulación, que - recordémoslo - no son objeto de control alguno, con las consecuencias que son del dominio público, sobre todo en lo que a sobredosis se refiere.

A nivel judicial y penal, cabe destacar de entre las consecuencias más graves, la inversion de la carga de la prueba , el aumento de la duración de la prisión preventiva, los registros domiciliarios sin mandamiento, la sobrecarga del sistema judicial, las escuchas telefónicas, las entregas "controladas", la prolongación de la detención preventiva, el hacinamiento de las prisiones, etc... Además, el prohibicionismo ha favorecido el desarrollo de cierta delincuencia urbana hasta tal punto que más de dos tercios de los delitos cometidos en las grandes aglomeraciones están relacionadas con la droga, o más exactamente, con las leyes sobre la droga. Todos los ciudadanos, especialmente los más débiles, se convierten en víctimas en potencia de dicha micro-criminalidad.

A nivel de recursos humanos, se registra un desarrollo de una burocracia anti-droga con medios cada vez más importantes asi como el desarrollo, a menudo al margen de todo control, de un mercado - y por lo tanto de intereses - de la "desintoxicación".

La crítica fundamental de las consecuencias económicas del prohibicionismo merecería mayores profundizaciones pues, conceptualmente, desde que el prohibicionismo ha demostrado ser vector del aumento de tráfico y del consumo de drogas prohibidas, no se puede seguir pretendiendo que se trata de un efecto perverso o de una consecuencia colateral a la que cabría acostumbrarse como a un mal necesario para evitar un mal mayor si cabe. Por el contrario, una vez establecida la responsabilidad del sistema prohibicionista sobre el aumento de la difusión de la droga, se desmorona la construcción al completo, al sufrir un duro golpe en sus mismísimos cimientos.

Nadie discute que el régimen de las drogas, como toda prohibición, es responsable de un nivel particularmente elevado del precio de las drogas en el "mercado". Es la consecuencia de lo que se ha dado en llamar el "crime tariff" o la "criminalization tax", una especie de prima de riesgo que el traficante cobra. Los márgenes de beneficio de semejante magnitud representan tal atractivo que se hallarán siempre personas dispuestas a afrentar los riesgos que sea menester con tal de garantizar la difusión de sustancias prohibidas. Por el contrario, aunque pueda parecer paradójico, a nivel de consumidores, el hecho de alcanzar precios inaccesibles, lejos de ser un obstáculo, constituye la fuerza motriz que impulsa el desarrollo del mercado. En efecto, la acción conjugada de la "criminalization tax" y del "multilevel-marketing" demuestra ser en la economía de la droga de una eficacia temible pues de ella nace un sistema en el que los toxicómanos se ven obligados, para financiar su consumo, a transformarse ellos mismo
s en revendedores y por lo tanto reclutar a una clientela progresivamente más copiosa para productos cada vez más adulterados. Por no hablar del recurso "ineludible" al robo y la prostitución.

No es la menor de las paradojas del prohibicionismo el convertir un producto muy abundante en un bien artificialmente escaso cuyo precio prohibitivo es precisamente el motivo por el que crece la clientela. De hecho, la economía de la droga se presenta como un sistema super-satisfactorio que combina los efectos positivos del monopolio y de la competencia, rechazando las obligaciones y los defectos respectivos, para maximizar los beneficios y aumentar incesantemente la demanda. Estas son las principales consecuencias que abogan por la superación del modelo impuesto por las Convenciones internacionales de las Naciones Unidas.

La opción antiprohibicionista

Frente al régimen en vigor desde hace más de treinta años, se ha ido desarrollando progresivamente una reflexión que ha acuñado una doctrina antiprohibicionista en materia de drogas. Dicha doctrina se basa en el principio general del derecho por el que el Estado no puede prohibir y reprimir un comportamiento que no daña a terceras personas (delito sin víctima). El antiprohibicionismo ha desarrollado modelos que prevén un régimen legal para las drogas, que tienen por objeto al mismo tiempo contener, y deseablemente reducir la difusión de las drogas y paliar los efectos perversos del régimen actual. Estas opciones sobre la hipótesis de la legalización, a distintos niveles, pueden ser clasificadas en tres categorías principales, que no son, además, excluyentes entre ellas: el modelo médico, el comercio pasivo y el modelo liberal.

El modelo médico es, sin lugar a dudas, el menos revolucionario. Es el que menos se aleja del régimen actual. Consiste en confiar exclusivamente a los médicos el derecho a prescribir las sustancias actualmente prohibidas.Evidentemente se han previsto límites drásticos, como por ejemplo, con respecto a la heroína, la distribución en farmacia de pequeñas cantidades no inyectables para el consumo, llegado el caso, in situ. Los detractores de este modelo sostienen que pretende sustituir la penalización de un comportamiento a través de su medicalización. Sin embargo, tiene el mérito de ser tranquilizador para la opinión pública.

El modelo de comercio pasivo preconiza la creación, en cada país, de un monopolio de Estado que se encargue de la producción, la transformación, la importación y la comercialización de las sustancias actualmente prohibidas. Tiene por objeto garantizar la disponibilidad para los consumidores prohibiendo sin embargo toda forma de promoción de mercado.

El modelo liberal confía a las leyes de mercado, y en particular a las de oferta y demanda el establecer la disponibilidad, el precio y la variedad de las sustancias ofrecidas.

De hecho, el modelo más equilibrado parece ser una forma de compromiso entre los distintos enfoques integrando una dimensión evolutiva. En efecto, si las opiniones de los antiprohibicionistas coinciden ampliamente en reconocer que la transición del sistema actual a un régimen de legalización debe registrar una ruptura, a fín de dar un golpe decisivo al mercado negro, las drogas deben al mismo tiempo pasar por un estadio de domesticación. Por ello no hay que excluir en absoluto que una substancia pueda, en un primer tiempo, ser vendida en farmacias con prescripción médica y ser objeto, algunos años después, de una reglamentación más blanda.Sin embargo se puede afirmar, con respecto al cannabis y sus derivados, que existe ya un amplio consenso para preconizar reglamentaciones similares a las existentes para el tabaco y el alcohol, a saber una venta libre acompañada de ciertas restricciones como la prohibición absoluta de publicidad y venta a menores.

En cuanto a las drogas duras, como la heroína y la cocaína, podrían ser vendidas en farmacia con prescripción médica. En dicha hipótesis, los médicos deberían sin lugar a dudas estar autorizados para prescribir programas de mantenimiento mientras que las estructuras médico-sanitarias deberían poder garantizar el seguimiento de toxicómanos y consumidores. Los precios de las substancias deberían situarse en la zona de equilibrio entre ambas exigencias: la disuasión del consumo y la no inducción de un mercado paralelo.

Todo el proceso, desde la fabricación hasta la venta al por menor (y no sólo exclusivamente esta última etapa), debería estar reglamentado de manera que responda no sólo al criterio de la reducción de los daños sanitarios y sociales de los toxicómanos sino a la de los daños civiles y de los atentados a la democracia y a sus instituciones.

Paralelamente a esta evolución teórica del antiprohibicionismo que, partiendo de la crítica fundamental de los principios del prohibicionismo y de sus consecuencias, ha desembocado en la elaboración de modelos alternativos que abogan por la aportación de soluciones más factibles para la sociedad y más eficaces para los consumidores, se ha desarrollado un movimiento inductivo y pragmático que tiende hacia la reducción de los daños relacionados con la droga (drug related harm reduction). A nivel conceptual, se trata de no seguir considerando la droga como un mal absoluto que hay que erradicar a toda costa, sino un fenómeno que, tanto si gusta como si no, forma parte de la realidad y que conviene controlar para que sea lo más aceptable posible. En otras palabras, se trata de sustituir el objetivo de la abstinencia por el de la reducción de daños.

Dicho movimiento para la reducción de daños ha cobrado dimensiones tales que en estos momentos - y especialmente tras la toma de conciencia por parte de la clase política del estallido de la epidemia del Sida - dicha política desborda su marco inicial de algunas grandes ciudades europeas que lo concibieron y empieza a convertirse en la línea de conducta de distintos gobiernos europeos.

Dicho cambio reviste un carácter totalmente revolucionario pues equivale a reconocer el fracaso de la estrategia represiva y el abandono de uno de los dogmas fundamentales de la prohibición que consiste en la idea de que no existen términos medios en el objetivo de la deshabituación.

Pero no pequemos de optimismo. En primer lugar porque la política de "harm reduction" se halla lógicamente confinada en los límites establecidos por las Convenciones ONU de 1961, 1971 y 1988. Sin embargo, puede aportar soluciones tangibles para la situación sanitaria y social de los toxicómanos, al igual que para la reducción de la micro-delincuencia. Mientras tanto, no afecta para nada a la organización clandestina del mercado ni tampoco a la mayor parte de las consecuencias que semejante organización comporta. Además, puede ser fuente de confusión en una opinión pública que puede llegar a asociar el aumento del consumo y de la criminalidad que se produce con la actitud tolerante de las autoridades frente a los toxicómanos. Por último, esta política corre el riesgo de servir de cortina de humo a aquellos gobiernos que, enfrentándose a la necesidad de demostrar una cierta eficacia y un elevado nivel de compromiso, no quieren ni tan siquiera poner en entredicho el régimen prohibicionista actual.

La política del "harm reduction", al igual que la campaña para la despenalización del cannabis y sus derivados, cobra todo su sentido sólo en caso de que se inscriba en el marco de una estrategia más global de la legalización controlada de todas las drogas. Una necesidad que ha asistido, a lo largo de los últimos tiempos, desarrollos importantes y a menudo inesperados. De esta manera, el Llamamiento a Bill Clinton para que detenga la guerra contra la droga, promovido por personalidades del calibre de Milton Friedman y Joseph Mc Namara, el Manifiesto de García Márquez promovido por la revista semanal española "Cambio 16", el nacimiento en Francia del Movimiento para la Legalización Controlada (MLC), las declaraciones cada día más numerosas de mujeres y hombres expertos en materia, como por ejemplo las de Raymond Kendall, Secretario general de la Interpol, quién recientemente se ha pronunciado a favor de la descriminalización de todas las drogas, sin olvidar la retahíla de editoriales de periódicos de renombre
como "The Independent" o "The Economist", y conferencias internacionales como las que se celebraron en Baltimore y en Washington en noviembre de 1993.

Pero, paralelamente a dicho incremento de la toma de conciencia, cada vez está más claro que son las Convenciones de la Onu el obstáculo más difícil para poner en práctica legislaciones antiprohibicionistas. De hecho, los Estados son hoy en día antiprohibicionistas porque se ciñen a las disposiciones de las Convenciones de la Onu en materia de estupefacientes y, en particular, a la Convención Unica. Las Naciones Unidas son prohibicionistas... porque aplican las Convenciones que sus Estados miembros quieren....

Una situación paradójica, cuando no viciosa, de la que tanto las Naciones Unidas como los Estados signatarios no podrán salir sin superar las actuales Convenciones. El siguiente análisis pretende hallar los primeros elementos de respuesta para llevar a cabo dicha tarea.

Para ello, presentaremos, en primer lugar, el resumen de un informe(1) elaborado por la Liga Internacional Antiprohibicionista, sobre las posibilidades de modificar o abrogar, a través de la aplicación de los medios jurídicos adecuados, las Convenciones de 1961 y 1988. En una segunda parte, esbozamos, a partir de dichas reflexiones, hipótesis de iniciativas parlamentarias y políticas.

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(1) Informe sobre las posibilidades de modificación o de denuncia de las Convenciones de las Naciones Unidas en materia de Estupefacientes desde un punto de vista antiprohibicionista, Los Cuadernos de la L.I.A., 1994 (Les Cahiers de la L.I.A., 1994),


B. EXAMEN DE POSIBILIDADES DE MODIFICACION Y/O DENUNCIA DE LAS CONVENCIONES DE LA ONU

Introducción.

1. Las políticas en materia de drogas están regidas a nivel internacional por tres Convenciones de las Naciones Unidas: la Convención Unica sobre estupefacientes de 1961, la Convención sobre las sicotrópicas de 1971 y la Convención de Viena contra el tráfico ilícito de estupefacientes de 1988.

La Convención Unica sobre Estupefacientes de 1961 es un tratado internacional cuyo objeto es prevenir y combatir el flujo de la toxicomanía mediante medidas coordenadas y universales. Ha hecho caducar todas las Convenciones anteriores sobre esta materia.

Dicha Convención establece el principio, tanto en su Preámbulo como en el texto del Tratado (art. 4) de que "la posesión, la utilización, el comercio, la distribución, la importación, la exportación, la fabricación y la producción de estupefacientes se limitan única y exclusivamente a los fines médicos y científicos". En otras palabras, dicho texto internacional fundamenta la prohibición y la represión de las drogas ilícitas a nivel mundial.

2. Para llegar a ese resultado, las Partes contratantes de la Convención, que se declaran en el Preámbulo "preocupadas por la salud pública y moral de la humanidad", establecen principios directivos cuya puesta en práctica se confía a los órganos internacionales de control.

Para limitarse a lo esencial, el texto prevé dos formas complementarias de intervención y de control: la primera, de tipo preventivo, concierne al mercado lícito, científico y médico; la segunda, de tipo represivo, concierne al tráfico ilícito, al consumo abusivo y a la toxicomanía. La prevención tiene por objeto básicamente evitar la malversación de los circuitos médicos o científicos hacia el tráfico ilícito. La represión consiste en instituir una cooperación penal internacional de manera que se castigue y disuada a los traficantes.

El control del mercado lícito descansa sobre un conjunto de medidas preventivas nacionales e internacionales aplicables a las sustancias clasificadas como estupefacientes (art. 2 y 3.). Dichas medidas comprometen a los Estados a proporcionar a los órganos de control, la Comisión de estupefacientes del Consejo Económico y Social y al Organo internacional de control de estupefacientes (arts. 5 a 18), evaluaciones de las necesidades nacionales en materia de estupefacientes (art. 19), estadísticas de producción (art. 20), e informes regulares destinados a informarles sobre la situación de sus países. Dichos instrumentos permiten definir una política de fabricación (art.29), de importación (art. 21), de exportación (art. 31) y de distribución (art. 30) limitadas a las necesidades médico-científicas. Dicha política se pone en práctica a nivel nacional por empresas controladas por el Estado para los estupefacientes manufacturados al igual que para el comercio al por menor (art. 29). Disposiciones correspondientes a
l cultivo de adormidera de opio, de la hoja de coca y de la cannabis (arts. 23 a 28) completan el dispositivo para las materias primas agrícolas.

El control del tráfico ilícito, según la Convención, debería pasar en primer lugar por el control de los cultivos. Las producciones ilícitas de adormidera, de hojas de coca y de cannabis son en efecto la fuente principal del tráfico. A falta de poder intervenir en la fuente, el derecho internacional confía en poder desalentar con medidas represivas que tienen por objeto la disuasión de los traficantes. Tres disposiciones están previstas para ello en la Convención Unica: una recomendación a los Estados para que sometan las infracciones graves en materia de tráfico a un castigo "adecuado" (art. 36), una medida relativa a la confiscación de sustancias embargadas (art. 37) y medidas de asistencia y de cooperación penal internacional en materia de extradición (art. 35). Dicha cooperación ha sido conducida hasta un punto extremado en la Convención de Viena de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sicotrópicas. En efecto, se refuerza la severidad de las disposiciones anteriores con respecto tanto a la
extradición (art. 6) como a la ayuda mutua judicial internacional (art. 7), los procedimientos represivos (art. 8), y las disposiciones relativas a los cultivos ilícitos (art. 14), penalizando internacionalmente nuevas conductas (blanqueo, incitación, connivencia...) e instituyendo un proceso particular de detección de traficantes: entregas vigiladas (art. 11).

Ha llegado el momento de reconocer el fracaso histórico de la Convención Unica. No sólo no ha logrado frenar el aumento de la toxicomanía en el mundo - la comparación de las cifras oficiales de consumo y de producción entre los años sesenta y noventa es desoladora - pero es más, suscita una serie de efectos perversos, tal y como mencionábamos anteriormente, y es, hoy por hoy, fuente de honda preocupación para la sociedad.

La cuestión que aquí se plantea es la de comprender de qué manera atacar, desde un enfoque antiprohibicionista, a la Convención Unica. Antes de examinar las técnicas de modificación brindadas por la Convención misma y de proponer hipótesis de modificaciones profundas, conviene establecer algunos principios de base para ubicar mejor el enfoque escogido.

I. LOS PRINCIPIOS DE BASE

A) El principio del ahorro de medios

3. El primer principio es el del ahorro de medios que consiste en modificar lo menos posible el texto de los artículos de la Convención Unica. Dicho principio se justifica a la vez por razones de forma y razones de fondo.

En lo que a la forma se refiere, conviene en primer lugar destacar que la Convención Unica está redactada en una lengua y a través de una técnica claramente anglo-sajonas, por lo que los resultados no son siempre ejemplos de concisión y de claridad. Ello se intensifica hasta tal punto que, por ejemplo, la noción de "estupefaciente", considerada como la base del control internacional, no se define bajo ningún concepto sino que se remite a una lista de más de cien sustancias clasificadas... como «"estupefacientes"!. Por consiguiente conviene limitarse a un mínimo de modificaciones necesarias e indispensables para encauzarla por derroteros antiprohibicionistas.

En el fondo, esta modestia se impone puesto que las fuentes jurídicas de control internacional no se limitan a la Convención Unica de 1961. No es la única que ha sido modificada por un Protocolo de 1972, sino que además ha sido completada y enmendada por dos textos internacionales de primera importancia: la Convención de 1971 sobre sustancias sicotrópicas, y sobre todo la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias sicotrópicas firmado, en Viena, en 1988.

La primera, que se parece como una gota de agua a la Convención Unica, instituye un control internacional mucho menos riguroso para las llamadas sustancias sicotrópicas, generalmente producidas por la industria farmacéutica. La similitud de la redacción de ambos textos permite trasladar, mutatis mutandis, las modificaciones propuestas por la Convención Unica sobre estupefacientes a la Convención de Viena sobre las sustancias sicotrópicas. En el presente estudio, se notará solamente que toda modificación de la primera es susceptible de repercutir en la segunda, considerando la superposición de ambos textos, sobre todo en materia de clasificación. Lo que constituye mayor motivo para utilizar el principio del ahorro de medios.

Por el contrario, el principio del ahorro de medios no podría aplicarse a la Convención de Viena de 1988, de vocación esencialmente represiva. Adoptada en nombre de la "guerra contra la droga", esta Convención se presenta - en una lógica antiprohibicionista - completamente "irrecuperable", (salvo una parte de su Preámbulo). La única solución consiste en reclamar su abolición sin más. Conviene, por otra parte, destacar que un cierto número de países no se han adherido a la misma debido precisamente a su excesivo rigor.

Sin embargo, entró en vigor a finales de 1990 y, en diciembre de 1993, 92 países la habían ratificado. Para hacerla caducar sería necesario que los Estados adheridos utilizasen el proceso de denuncia (artículo 30). Dicha Convención es con toda razón "un texto digno de ser demolido" por todos los antiprohibicionistas, de la misma manera que, en su día y de forma distinta, la Convención de Ginebra de 1925 sobre el opio preparado era la "bestia negra" de los Estados Unidos, deseosos por aquel entonces de imponer su lógica prohibicionista.

B) El principio del regreso a las fuentes

4. Esta apelación histórica invita a establecer un segundo principio del presente estudio: el del regreso a las fuentes de control internacional. En efecto, cabe recordar que el control instaurado por la Convención Unica está lejos de haber existido siempre, puesto que las sustancias estupefacientes más consumidas (opio, coca y cannabis) son conocidas y utilizadas desde hace siglos. Incuso desde que se inició el control internacional, con la Convención de La Haya de 1912, las medidas impuestas por el derecho internacional distan mucho de ser totalmente prohibicionistas.

De esta manera, por ejemplo, la Convención de Ginebra del 11 de febrero de 1925 relativa a la supresión del comercio y el consumo de opio preparado era menos prohibitivo de lo que su título indicaba. En efecto, permitía sistemas de producción y de distribución controlada por monopolios de Estados que proporcionaban atractivos recursos fiscales a ciertos países signatarios. De esta manera, Inglaterra y Francia produjeron y distribuyeron opio en sus colonias indias e indochinas hasta los años cincuenta. En lo que a Francia se refiere, este país ha explotado igualmente en tierras marroquíes y tunecinas monopolios de "kif" y de "takouri" nombres tradicionalmente dados a la mezcla de tabaco y hachís. En el caso del opio, la coexistencia de control internacional con un sistema de distribución nacional fue posible gracias a que las primeras Convenciones internacionales no formularon de forma clara el principio de limitación a utilizaciones médicas o científicas. De esta manera, el artículo 9 de la Convención de La
Haya de 1912 preveía que las Partes limitasen el empleo de estupefacientes a utilizaciones médicas y "legítimas"; y el sentido de dicho adjetivo deja lugar a amplias interpretaciones.

Fue a partir de los años treinta cuando, bajo la presión de Estados Unidos, la Convención de Ginebra de 1931 estableció, por vez primera de forma clara, el principio de limitación de los estupefacientes sólo a necesidades médicas o científicas (art. 4). Hemos visto que a partir de este principio despega el sistema prohibicionista y represivo (supra n 1). A pesar de prohibir todo consumo de sustancias estupefacientes que no fuese con fines médicos, el tratado de 1931 modificaba de forma histórica el alcance del control internacional.

Contrariamente, si nos remitimos a las fuentes de control internacional, para poner fin a dicho límite y hallar de nuevo el estado anterior del derecho en el que el control era compatible con los sistemas de distribución de estupefacientes, basta añadir la palabra "u otros" al texto que limita el uso a los "fines médicos o científicos". Añadir los términos "u otros" cambia todo. La limitación se aplica en efecto al "uso médico, científico u otros" lo cual permite uso recreativo, toxicomanías inclusive. Ello no impide luchar contra la toxicomanía de acuerdo con los objetivos perseguidos por la Convención Unica, atenuando el principio de regreso a las fuentes con la idea de la necesidad de un control internacional de estupefacientes.

C) El principio de la adaptación

5. Un último principio del presente estudio consiste precisamente en adaptar la Convención Unica al enfoque antiprohibicionista. Pues, por paradójico que pueda parecer, las lógicas prohibicionistas y antiprohibicionistas, a priori, antinómicas, pueden demostrar ser complementarias.Hablando claro podría ser oportuno proponer una reorientación o una adaptación del control internacional conservando prohibiciones parciales, en vez de proponer una total revolución asimilando el régimen de las drogas ilícitas al del tabaco y el alcohol.

Mantener ciertas prohibiciones parciales se justificaría en efecto en ciertas circunstancias, sobre todo cuando el consumo es particularmente peligroso para los demás. Por ejemplo, el caso de la fenciclidina o P.D.P paradójicamente denominada "polvo de ángel" que conduce a acciones de locura furiosa (agresión, auto-mutilación...) y a muertes en serie (ref. Sharon Tate). Mal se ve el interés de hacer pasar dicha sustancia de un régimen de prohibición a un régimen de legalización controlada, sobre todo teniendo en cuenta que los efectos perversos de la prohibición-represión no tienen efectos significativos con respecto a ella.

Existen, en efecto, prohibiciones logradas, al ser parciales. De esta manera, por ejemplo, la prohibición de la absenta en Francia, llevada a cabo por una ley de 1915 que ha sido suficientemente juiciosa como para no prohibir más que una categoría de alcohol, la más peligrosa para la salud, dejando a disposición de los consumidores alcoholes en sustitución, como los aperitivos anisados, es considerada un logro sanitario y social. Podríamos citar otros ejemplos como la prohibición del éter en Irlanda o de las anfetaminas en Japón.

II. TECNICAS DE MODIFICACION DE LA CONVENCION UNICA

6. Las técnicas de modificación de la Convención Unica están previstas por disposiciones de la convención misma que permiten remitirse a cuatro procedimientos de interés desigual: las reservas (artículos 49 y 50 1), la denuncia (artículo 46 2), la modificación de las listas (artículo 3 3) y la enmienda (artículo 47 4).

-1. La técnica de reservas de los artículos 49 y 50.

7. La posibilidad para un Estado de emitir reservas sobre ciertas disposiciones de la Convención Unica es interesante pues permite desde un principio descartar la aplicación de dichas disposiciones de forma uniforme para el conjunto de las Partes. Sin embargo está limitada por partida doble por los textos. Por un lado, no es en principio utilizable más que en ciertas disposiciones enumeradas en los artículos 49 y 50, por otra parte no es posible más que en los momentos de la firma, de la ratificación o de la adhesión.

La limitación de las disposiciones afectadas por las distintas reservas varía según se trate de reservas transitorias o de reservas definitivas. Para las primeras, abordadas en el artículo 49, la Convención prevé:

"Al firmar, ratificar o adherirse a la Convención, toda Parte podrá reservarse el derecho de autorizar temporalmente en cualquiera de sus territorios:

a) El uso del opio con fines para- médicos;
b) El uso del opio para fumar;
c) La masticación de la hoja de coca;
d) El uso del cannabis, de la resina de cannabis, de extractos y tinturas de cannabis con fines no médicos; y
e) la producción, la fabricación y el comercio de los estupefacientes mencionados en los apartados a a d para los fines en ellos especificados."

En efecto, algunos Estados han aprovechado la posibilidad de autorizar consumos tradicionales, como India y Pakistán para el opio para fumar y Bolivia y Perú para la hoja de coca. Ello es una excepción destacable del principio que limita el uso de estupefacientes con fines médicos o científicos en que se inspira la Convención Unica, así como todo un reconocimiento a la tradición del cultivo y consumo de ciertas plantas a lo largo de siglos por parte de las poblaciones locales, sobre todo las rurales.

Por desgracia, esta reserva transitoria se halla sometida a estrictas condiciones tanto en lo que se refiere a la duración de la reserva como al régimen en el que se inscribe. El artículo 49 de la Convención prosigue de la siguiente manera:

"2. Las reservas formuladas en virtud del inciso 1 estarán sometidas a las siguientes limitaciones:

a) Las mencionadas actividades en el inciso 1 se autorizarán sólo en la medida en que sean tradicionales en los territorios respecto de los cuales se formule reserva y estuvieran autorizadas en ellos el 1o. de enero de 1961.

b) No se permitirá ninguna exportación de los estupefacientes mencionados en el párrafo 1, para los fines que en él se indican, con destino a un Estado que no sea Parte o a un territorio al que no se apliquen las disposiciones de la presente Convención según lo dispuesto en el artículo 42.

c) Sólo se permitirá que fumen opio las personas inscritas a esos efectos por las autoridades competentes el 1o. de enero de 1964.

d) El uso de opio para fines para- médicos deberá ser abolido en un plazo de 15 años a partir de la entrada en vigor de la presente Convención conforme a los dispuesto en el inciso 1 del artículo 41.

e) La masticación de la hoja de coca deberá ser abolida en un plazo de veinticinco años a contar desde la entrada en vigor de la presente Convención, como se prevé en el parráfo 1 del artículo 41.

f) El uso del cannabis para fines que no sean médicos y científicos deberá cesar lo antes posible, pero en todo caso dentro de un plazo de 25 años a partir de la entrada en vigor de la presente Convención conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 41.

g) La producción, la fabricación y el comercio de los estupefacientes de que trata el inciso 1, para cualquiera de los usos en él mencionados, se reducirán y suprimirán finalmente, a medida que se reduzcan y supriman dichos usos.

En efecto, se desprende que el uso de opio para fumar, progresivamente reducido, hubiese tenido que desaparecer a partir de 13 diciembre de 1979. En cuanto a las prácticas de masticación de hoja de coca y de consumo de cannabis y de su resina, hubiesen tenido que finalizar como muy tarde el 12 de diciembre de 1989.

Las fechas fatídicas ya han vencido, pero la Junta internacional de estupefacientes ha admitido que no "era posible abolir la masticación de la hoja de coca en 1989". Se considera, en efecto, que existe todavía cerca de ocho millones de "coqueros" por lo que la dificultad de sustituir el valor nutritivo de la hoja de coca en los países andinos es considerable. La Organización de las Naciones Unidas ha tenido asimismo que reconocer que el problema se complica por el hecho de que las poblaciones locales mastican la hoja de coca para prevenir los efectos del cansancio y del hambre.

10. Recordamos asimismo que existen otras posibilidades, para las Partes contratantes, de efectuar reservas definitivas a partir del artículo 50. Sin embargo, éstas no se pueden aplicar siempre, sólo se pueden aplicar a los artículos específicos de la Convención que conducen respectivamente al régimen de las previsiones y estadísticas, y a las medidas correctivas a adoptar para garantizar la aplicación de la Convención de cara a un Estado reacio por una parte y por otra a la resolución de las diferencias entre las Partes ante el Tribunal Internacional de Justicia.

En conclusión, cabe reconocer que la utilización de la técnica de reservas no sería de gran ayuda para adaptar la Convención a un contexto antiprohibicionista. La razón esencial además atañe a la cuestión del procedimiento. Pues dichas reservas deben de ser expresadas en el momento en que una Parte firma, ratifica o se adhiere a la Convención Unica. Ese momento ya pasó hace muchos años para los setenta y tres Estados signatarios de la Convención y los otros cincuenta que se sumaron después, por lo que el plazo de las reservas se da por finalizado.

-2. La técnica de la denuncia del artículo 46.

9. La denuncia de la Convención Unica es un procedimiento abierto a las partes contratantes cuyo régimen está definido por el artículo 46 que especifica:

"1. Una vez transcurridos dos años, a contar de la fecha de entrada en vigor de la presente convención (artículo 41 1), toda Parte, en su propio nombre o en el de cualquiera de los territorios cuya representación internacional ejerza y que haya retirado el consentimiento dado según lo dispuesto en el artículo 42, podra denunciar la presente Convención mediante un instrumento escrito depositado en poder del Secretario general.

Si el Secretario General recibe la denuncia antes del 1o. de julio de cualquier año o en dicho día, ésta surtirá efecto a partir del 1o. de enero del año siguiente; y si la recibe después del 1o. de julio, la denuncia surtirá efecto como si hubiera sido recibida antes del 1o. de julio del año siguiente o en ese día.

2. la presente Convención cesará de estar en vigor si, a consecuencia de las denuncias formuladas según el inciso 1, dejan de cumplirse las condiciones estipuladas en el inciso 1 del artículo 41 para su entrada en vigor."

La denuncia de la Convención Unica puede, así pues, ser efectuada por una de las Partes contratantes en todo momento a partir del 13 de diciembre de 1966. (De producirse, dicha denuncia constituiría en sí misma un acontecimiento histórico, en la medida en la que el número de signatarios de la Convención única no ha cesado de crecer desde su entrada en vigor: las setenta y tres partes signatarias de la Convención son hoy día más de ciento veinte).

El artículo 46 que se remite al artículo 41 de la misma Convención, artículo que define las condiciones de la entrada en vigor, establece en cuarenta Estados signatarios el mínimo de Partes contratantes para que pueda entrar en aplicación. Para que la Convención expire, sería necesario que más de ochenta Estados Partes de la Convención notificasen las denuncias al Secretario General de las Naciones Unidas. Cabe decir que esta hipótesis es por el momento meramente académica. Por el contrario, lo que sí es posible es que un Estado denuncie la Convención, o bien un grupo de Estados. En este caso, cabe subrayar que el procedimiento de la denuncia del artículo 46 es sumamente sencillo. Basta con que la Parte contratante deposite ante el Secretario general de las Naciones Unidas un escrito en el que se denuncie la Convención. La única restricción al poder que tiene el Estado de llevar a cabo dicha denuncia es que se exige un periodo mínimo de espera de seis meses antes de la fecha de recepción por parte del Secret
ario general y el día en que dicha denuncia pasa a ser efectiva (art. 46 2). La razón de ser de dicha regla proviene de que las Partes deben proporcionar previsiones y estadísticas a la Junta por cada año de calendario, y es necesario darles tiempo a los juntas internacionales para grabar y controlar dichos datos.

Como conclusión, el proceso de denuncia está muy al alcance de los los Estados, aunque el interés de la misma es relativo, puesto que lo que cuenta es crear una alternativa al sistema actualmente en vigor. A falta de dicha alternativa, una campaña que tuviese por objeto únicamente denunciar la Convención correría el riesgo de ser contraproducente. En lo que se refiere al caso específico de la Convención de 1988, que es - tal y como hemos visto - imposible de enmendar, se puede utilizar totalmente esta técnica.

-3. La técnica de la modificación de listas del artículo 3.

10. La técnica de la modificación de listas del artículo 3 de la Convención Unica es interesante porque permite a la vez incidir en la lista de sustancias clasificadas y en el régimen en el que están incluídas. Asimismo, se puede utilizar en todo momento, por iniciativa de cualquier Parte contratante, y tiene la ventaja de que toca uno de los puntos más discutibles del control internacional: la clasificación de estupefacientes en las listas de la Convención Unica.

Recordemos que la Convención incluye más de cien sustancias clasificadas en cuatro listas compuestas de la siguiente manera:

- Lista I: Incluye los opiáceos naturales (opio) y semi-sintéticos (morfina, heroína), los derivados de la coca (cocaína) y de la cannabis (hachís) así como gran número de sustancias sintéticas (petidina, metadona...);
- Lista II: Incluye las sustancias utilizadas con fines médicos y que exigen un control menos estricto debido a que existe menor riesgo de abuso. Se encuentra un opiáceo natural (codeína) y sustancias sintéticas (propiramo y dextropropoxifeno).
- Lista III: es la lista de las exoneraciones. Excluye una serie de preparaciones farmacéuticas elaboradas a partir de sustancias que no generan ni abusos ni causan efectos nefastos. Ese es el caso de ciertos polvos y licores con ligeras dosis a base de opio.
- Lista IV: Incluye ciertas drogas de la Lista I que se considera que tienen propiedades particularmente peligrosas y un valor terapéutico muy limitado. En ella se encuentran los opiáceos semi-sintéticos (heroína y desomorfina) o sintéticas (cetobemidona y etorfina) así como la cannabis y la resina de cannabis.

Dichas listas demuestran que el criterio principal de clasificación de una sustancia es el de la utilización médica. En virtud del principio por el que los usos lícitos son sólo los que tienen fines médicos o científicos (art. 4), las plantas o sustancias que no cumplen dichos requisitos son consideradas especialmente peligrosas. Ese es el caso de la cannabis y de la resina clasificadas en e grupo IV con la heroína por la sencilla razón de que no poseen utilidad terapéutica. Un motivo muy discutible, pues está demostrado que las aplicaciones médicas de cannabis pueden ser muchas en un sistema de legislación controlada. Además, cada día son más los autores que denuncian el carácter arbitrario de una clasificación semejante.

11. Uno de los puntos fundamentalmente discutibles de dicha clasificación está relacionado con la diferencia de trato entre estupefacientes y sustancias sicotrópicas. Históricamente proviene de un rechazo (total, ya desde los debates preparatorios de la Convención única), de clasificar los barbitúricos entre las sustancias internacionalmente controladas.

Este rechazo es en parte una de las causas de la Convención de las sustancias sicotrópicas adoptada en Viena en 1971, que de hecho fue reclamada por aquel entonces por los países en vías de desarrollo que no comprendían la diferencia entre las sustancias sicotrópicas naturales (opio, coca y cannabis) y las sustancias sicotrópicas sintéticas de la industria farmacéutica (anfetaminas, barbitúricos, alucinógenos....). De esta manera, por ejemplo, a pesar de que los barbitúricos, las anfetaminas y los alucinógenos sintéticos (LSD 25, PHP, MBA, NDMA...) sean sustancias claramente más fuertes y creen mayor toxicomanía que la cannabis o la hoja de coca, hasta ese momento no estaban sometidas a ningún tipo de control internacional. La injusticia de la situación ha conducido, así pues, a la ONU a poner bajo control las sustancias sicotrópicas.

Estas se hallan actualmente clasificadas por la Convención de Viena (art.1) en cuatro listas:

- Lista I: Incluye las drogas peligrosas que crean serios riesgos para la salud pública y de valor terapéutico dudoso o inexistente. Se encuentran los alucinógenos sintéticos (LSD, 25, DMT) y el tetrahidrocannabinol (THC).
- Lista II: Incluye estimulantes de tipo anfetamínico con utilidad terapéutica limitada así como ciertos analgésicos como la fenciclidina, que no tiene ningún valor terapéutico para el ser humano.
- Lista III: Incluye los productos barbitúricos de acción rápida y media que son objeto de abuso serio, a pesar de que sean útiles a nivel terapéutico.
- Lista IV: Incluye los hipnóticos, tranquilizantes (benzodiazepinas) y analgésicos que en general crean una dependencia considerable, pero cuya utilización terapéutica está muy difundida.

Dicha clasificación se basa en el criterio de la utilización terapéutica, pero en realidad se basa más o menos en la pertenencia de la sustancia a uno de los cuatro grupos farmacológicos siguientes: alucinógenos (Lista I), anfetaminas (Lista II), barbitúricos (Lista III), tranquilizantes (Lista IV).

Sorprende constatar que las clasificaciones comparadas de estupefacientes y sustancias sicotrópicas no coinciden en absoluto con la peligrosidad sanitaria y social de los productos en tela de juicio. Hay sustancias que no suscitan más que una tenue dependencia y que están clasificadas entre los estupefacientes mientras que hay sustancias que generan fuerte toxicomanía que por el contrario se hallan entre las sicotrópicas. De esta manera, resulta chocante constatar que en derecho internacional, el LSD, la mescalina, la silocibina y otras sustancias alucinógenas sintéticas DMT, STP.... no son estupefacientes, sino sicotrópicas. Es más, mientras que la planta de cannabis está clasificada entre los estupefacientes más peligrosos, su principio activo, el tetrahidrocannabiol es tratado con más severidad que la sustancia pura al 100%.

Dicha incoherencia y otras más conducen a intentar ordenar dichas listas, utilizando, para un cierto número de sustancias estupefacientes, el procedimiento de modificación de listas. Ello permite transferirlas de una lista a otra, hasta hacer que "salgan" de las listas, tanto con una nueva clasificación entre las sicotrópicas, como suprimiéndolas sencillamente sin más de la lista de las sustancias internacionalmente controladas.

12. La posibilidad para una Parte contratante de solicitar, en el marco de la Convención Unica, la modificación de las listas y el cambio de una sustancia de una a otra, hasta la supresión sin más de dicha sustancia de una de las listas de la Convención, está previsto por el artículo 3 que define las condiciones de modificación de la esfera de aplicación de control internacional. Dicho texto especifica:

"1. Siempre que una de las Partes o la Organización Mundial de la Salud posea datos que, a su parecer, puedan exigir una modificación de cualquiera de las Listas, lo notificará al Secretario General, a quien facilitará los datos en que base la notificación.

2. El Secretario General comunicará la notificación y los datos que considere pertinentes a las Partes, a la Comisión y, cuando la notificación proceda de alguna de las Partes, a la Organización mundial de la Salud.

3. Cuando una notificación se refiera a una sustancia que no esté ya incluida en las Listas I o II.
i) Las Partes examinarán, teniendo en cuenta la información de que se disponga, la posibilidad de aplicar provisionalmente a la sustancia de que se trate todas las medidas de fiscalización que rigen para los estupefacientes de la Lista I;
ii) Antes de tomar una decisión de conformidad con el apartado iii) de este párrafo, la Comisión podrá decidir que las partes apliquen provisionalmente a dicha sustancia todas las medidas de fiscalización aplicables a los estupefacientes de la Lista I. Las Partes aplicarán tales medidas a la referida sustancia con carácter provisional.
iii) Si la Organización Mundial de la salud comprueba que dicha sustancia se presta a uso indebido o puede producir efectos nocivos parecidos a los de los estupefacientes de las Listas I o II, o que puede ser transformada en un producto que se preste a un uso indebido similar o que pueda producir efectos nocivos semejantes, comunicará su dictamen a la Comisión, la cual podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, decidir que se incluya dicha sustancia en la Lista I o en la Lista II.

4. Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que un preparado, dadas las sustancias que contiene, no se presta a uso indebido y no puede producir efectos nocivos (inciso 3), y que su contenido de estupefaciente no se puede recuperar con facilidad, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, incluir este preparado en la Lista III.

5. Si la Organización Mundial de la Salud comprueba que un estupefaciente de la Lista I es particularmente susceptible de uso indebido y de producir efectos nocivos (inciso 3) y que tal susceptibilidad no está compensada por ventajas terapéuticas apreciables que no posean otras sustancias sino los estupefacientes de la Lista IV, la Comisión podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, incluir este estupefaciente en la Lista IV.

6. Cuando una notificación se refiera a un estupefaciente de las Listas I o II o a un preparado de la Lista III, la Comisión, sin perjuicio de las medidas previstas en el inciso 5, podrá, de conformidad con la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, modificar cualquiera de las Listas:

a) transfiriendo un estupefaciente de la Lista I a la Lista II o de la Lista II a la Lista I; o
b) Retirando un estupefaciente o preparado, según el caso, de una de las Listas. "

La posibilidad de transferir una sustancia de una lista a otra, o la eliminación sin más de dicha sustancia del conjunto de las listas no da lugar a dudas. De hecho, dicha posibilidad fue utilizada anteriormente por Estados Unidos para el dextropropoxufeno. Este derivado de la metadona, clasificado sustancia de referencia de la Lista II por la Convención Unica, fue eliminado de la lista al año siguiente de su inclusión para terminar siendo reintroducido en la Lista II en 1981. Dicho ejemplo de modificación de lista no es muy edificante, pues parece estar inspirado por consideraciones económicas en detrimento de consideraciones sanitarias.

Es sin embargo posible aplicar la técnica de la modificación de listas al cannabis y su resina, por ejemplo, a los que se podría en un primer momento borrar de la Lista IV de estupefacientes más peligrosos en donde está claro que no deben estar, y hasta de la Lista I en la que su clasificación es muy discutible; se podrían transferir a la Lista IV de la Convención de Viena junto a las sustancias hipnóticas y a los tranquilizantes menores.

La Convención de Viena prevé en efecto dicha posibilidad en su artículo 2, pero según el Comentario oficial: "el cannabis, la resina o la hoja de coca podrían ser borrados por la Comisión de listas de la Convención Unica, y por lo tanto, ser retiradas del control instituido por este Convención en consideración de los estupefacientes salvo en lo que se refiere a las medidas de control enunciadas en el artículo 26 y en el artículo 28 párrafo 1". Tras este lenguaje sibilino cabe leer que la eliminación de la lista de la Convención Unica del cannabis, y su posible nueva clasificación en la Convención de Viena no cambia nada en lo que a disposiciones y prohibiciones sobre su cultivo se refiere (art. 26 y 28 de la Convención Unica).

Lo mismo se aplica a la cuestión del régimen de la hoja de coca y del opio. La Comisión no podría abolir la prohibición de cultivar dichas plantas a través de una simple modificación de listas. Ello se podría obtener única y exclusivamente con la enmienda del tratado. Dicha restricción particular de las plantas cultivadas controladas internacionalmente disminuye un poco el interés de la técnica de modificación de listas para las drogas naturales cultivadas, en especial en los países en vías de desarrollo, pero no lo suprime.

13. La técnica de modificación de listas es posible sin restricción alguna para las sustancias estupefacientes. Por ejemplo, se puede utilizar para transferir una parte de los estupefacientes menos tóxicos hacia las listas de sustancias sicotrópicas, sin modificación alguna de la Convención Unica. Para ello no hay más que seguir el procedimiento impuesto por el artículo 3.

Hemos visto que se puede llevar a cabo por iniciativa de una de las Partes o de la Organización mundial de la salud (OMS) que tiene que dirigir al Secretario General una notificación acompañada de indicaciones que justifiquen por qué solicitan que sea cambiada de lista. El Secretario general comunica dicha notificación a las Partes y a la Comisión. Si la notificación ha sido depositada por una de las Partes, él la presenta a la O.M.S.

Dicha Organización internacional desempeña un papel clave en materia de modificación de listas pues es el experto técnico de la ONU en materia de sanidad pública. Según el artículo 3 6, tiene que emitir una recomendación con respecto a la Lista que convendría modificar acompañada de los motivos que justifican dicha modificación. En la práctica, la O.M.S. tiene gran margen de movimiento para elaborar la recomendación que considere más oportuna.

Sin embargo, su recomendación no vincula al conjunto de las Partes contratantes ni a los órganos internacionales previstos por la Convención. No es más que una etapa en el procedimiento de clasificación o de modificación de la clasificación. El poder de actuación corresponde en realidad a la Comisión de estupefacientes del Consejo económico y social, la única habilitada por el artículo 3 para modificar las listas.

Además, si se supone que la Comisión, tras haber oído a la Organización mundial de la salud, acepta, a propuesta de una de las Partes contratantes, modificar la clasificación de una de las sustancias anteriormente enumeradas, dicha modificación se aplica sólo en caso de que nada lo interrumpa. El artículo 3 de la Convención Unica prevé en efecto un cierto número de posibilidades de que se produzcan determinados bloqueos en el procedimiento:

"7. Toda decisión que tome la Comisión al aplicar este artículo, será comunicada por el Secretario General a todos los Estados miembros de las Naciones Unidas, a los Estados no miembros que sean Parte en la convención, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta. Dicha decisión entrará en vigor respecto a cada una de las Partes en la fecha en que reciba tal comunicación, y las Partes adoptarán entonces las medidas requeridas por esta Convención.

8. a) Las decisiones de la Comisión que modifiquen cualesquiera de las Listas estarán sujetas a revisión por el Consejo, previa solicitud de cualesquiera de las Partes presentada dentro de un plazo de noventa días contados a partir de la fecha de recibo de la notificación de la decisión. La solicitud de revisión será presentada al Secretario General junto con toda la información pertinente en que se base dicha solicitud de revisión.
b) El Secretario General transmitirá copias de la solicitud de revisión y de la información pertinente a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a todas las Partes las invitará a que formulen sus observaciones dentro de un plazo de noventa días. Todas las observaciones que se reciban serán sometidas al Consejo para que éste las examine.
c) El Consejo podrá confirmar, modificar o revocar la decisión de la Comisión y la decisión del Consejo será definitiva. La notificación de la decisión del Consejo será transmitida a los Estados Miembros de las Naciones Unidas, a los Estados no miembros Partes en la Convención, a la Comisión, a la Organización Mundial de la Salud y a la Junta.
d) Mientras se transmite la revisión, seguirá vigente la decisión original de la Comisión.

9. Las decisiones de la Comisión adoptadas de conformidad con este artículo no estarán sujetas al procedimiento de revisión previsto en el artículo 7. "

De esta disposición se desprende que si un sólo Estado presenta la solicitud, corresponde al Consejo económico y social mismo confirmar o no la decisión de la Comisión. Cabe recordar que el Consejo está compuesto por cincuenta y cuatro representantes de los Estados signatarios de la Convención, y que dictamina por mayoría simple con respecto a las solicitudes que se le presentan.

14. Como conclusión, cabe preguntarse si la técnica de modificación de listas presenta un interés real en una lógica antiprohibicionista. Desde luego, permite en teoría reblandecer el rigor del control, incluso su supresión sin más, en beneficio de un sistema de legalización controlada. Asimismo permite una transferencia masiva de todos o de parte de los estupefacientes hacia las sustancias sicotrópicas para con las que el régimen es netamente menos estricto.

Sin embargo, sin la modificación previa de la Convención está prácticamente prohibida con respecto a los estupefacientes naturales (opio, coca, cannabis) y permanece subordinada para el conjunto de los otros estupefacientes a decisiones de juntas de control (Comisión, Consejo) adoptadas por la mayoría de los Estados signatarios. En resumidas cuentas, es casi tan difícil cambiar de una lista a otra una sustancia como enmendar la Convención Unica, lo cual resta interés a la modificación de listas en comparación con la modificación de la Convención a través de enmiendas.

-4. El procedimiento de modificación del artículo 47.

15. El artículo 47 de la Convención Unica prevé la posibilidad para las Partes contratantes de solicitar modificaciones a la Convención a través de la enmienda. El texto está redactado de la siguiente manera:

"1. Cualquier parte podrá proponer una modificación de esta Convención. El texto de cualquier modificación así propuesta y los motivos de la misma serán comunicados al Secretario General quien, a su vez, los comunicará a las Partes y al Consejo. El Consejo podrá decidir:
a) Que se convoque a una conferencia en conformidad con el inciso 4 del Artículo 62 de la Carta de las Naciones Unidas para considerar la modificación propuesta; o
b) Que se pregunte a las Partes si aceptan la modificación propuesta y se les pida que presenten al Consejo comentarios acerca de la misma.

2. Cuando una propuesta de modificación transmitida con arreglo a lo dispuesto en el apartado b del inciso 1 de este artículo no haya sido rechazada por ninguna de las Partes dentro de los 18 meses después de haber sido transmitida, entrará automáticamente en vigor. No obstante, si cualquiera de las Partes rechaza una propuesta de modificación, el Consejo podrá decidir, teniendo en cuenta las observaciones recibidas de las Partes, si ha de convocarse a una conferencia para considerar tal modificación."

El procedimiento de modificación de la Convención Unica exige así pues el control del Consejo Económico y Social de la ONU por una Parte contratante. El Consejo desempeña un papel central en el proceso. Dispone de un poder casi discrecional con respecto a la solicitud de modificación que ha sido presentada. El texto aclara, en efecto, "que podrá decidir" tanto convocar una Conferencia destinada a revisar la Convención Unica, como someter a modificación a aprobación directa de las Partes contrayentes. Por último, podrá igualmente, en virtud de los poderes de la Carta de las Naciones Unidas, tomar en consideración la enmienda depositada, conforme al artículo 30, y adoptar una decisión distinta a la prevista por el artículo en cuestión, y en particular rechazar el pronunciarse sobre el proyecto de modificación.

Conviene destacar que el método de la revisión por aceptación individual de las Partes signatarias hace que sea muy aleatorio el proceso de enmienda. En efecto, a partir del momento en el que el Secretario general ha enviado a los distintos Estados signatarios la propuesta de enmienda, éstos tienen un período de dieciocho meses para dar o no su aprobación. Así pues, es suficiente que a lo largo de dicho período, un sólo Estado se oponga a la modificación propuesta para que la posibilidad del artículo 47 1.b sea frenada. Por ello, la mejor solución consiste en convocar una conferencia de las Partes contratantes.

16. Con respecto a estas consideraciones, llegamos a la conclusión de que es necesario utilizar la técnica de la modificación, la enmienda, para poner en marcha el proceso previsto por el artículo 47.

III. CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES DE LA CONVENCION UNICA

17. En virtud del principio de ahorro de medios (supra nº3), el contenido de las modificaciones propuestas se reduce al mínimo, para cambiar la orientación de la Convención Unica sin atacarla frontalmente. Tampoco es cuestión, sin embargo, de mantener la lógica de la "guerra contra la droga" que inspira los textos internacionales sobre estupefacientes y, en particular, los Preámbulos de las Convenciones de las Naciones Unidas.

Por ello se propone de entrada adoptar enmiendas importantes al Preámbulo de la Convención Unica de manera que se definan las nuevas orientaciones de control internacional (A) antes de sugerir modificaciones o anexos a los artículos de la Convención (B).

A. Enmiendas al Preámbulo

18. Al igual que en gran número de tratados multilaterales, los textos internacionales relativos a los estupefac